Das staatliche Meldesystem

1. Einführung
2. Wie funktioniert das staatliche Meldesystem?
   1. Vorlage erster und regelmäßiger Berichte durch die Vertragsstaaten
   2. Problemlisten
   3. Formelle Prüfung des Berichts des Vertragsstaats
   4. Abschließende Bemerkungen oder Kommentare
4. Wie können Beschwerdeführer das staatliche Meldesystem nutzen?
   1. Eine Informationsquelle über den Ansatz des Ausschusses in Bezug auf die Verpflichtungen des Übereinkommens
   2. Methode, um auf eine einzelne Beschwerde aufmerksam zu machen
   3. Follow-up von Successful Individual Communications

1. Einleitung


Einer der wichtigsten Mechanismen, mit denen die Vertragsorgane das Ausmaß der Einhaltung ihrer Verpflichtungen aus den Menschenrechtsverträgen durch die Vertragsstaaten überwachen, ist ein System der staatlichen Berichterstattung.


Gemäß jedem der Verträge verpflichten sich die Vertragsstaaten, den Vertragsorganen Berichte über die erzielten Fortschritte und aufgetretenen Probleme bei der Umsetzung der Vertragsverpflichtungen vorzulegen. Das staatliche Meldesystem überschneidet sich mit dem System der Einzelbeschwerden und kann möglicherweise zum Vorteil der Verfasser oder potenzieller Verfasser von Einzelbeschwerden genutzt werden.


2. Wie funktioniert das staatliche Meldesystem?


Es gibt Unterschiede in der Vorgehensweise der einzelnen Vertragsorgane bei der Überwachung der Staatsberichte. Es gibt jedoch gemeinsame Elemente.

a) Vorlage erster und regelmäßiger Berichte durch die Vertragsstaaten

Gemäß den Verträgen verpflichtet sich jeder Vertragsstaat, innerhalb einer im Vertrag festgelegten Frist (normalerweise ein oder zwei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags für den betreffenden Staat) einen ersten Bericht vorzulegen. Der Bericht soll im Einzelnen Folgendes enthalten:

• die Maßnahmen, die der Vertragsstaat ergriffen hat, um die Bestimmungen des Vertrags umzusetzen
• die Fortschritte bei der Umsetzung der Vertragsbestimmungen und
• die Faktoren und Schwierigkeiten, auf die der Vertragsstaat gestoßen ist und die sich auf den Grad der Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem Vertrag ausgewirkt haben.

Die Vertragsstaaten verpflichten sich außerdem, nachfolgende regelmäßige Berichte in einem Intervall vorzulegen, das entweder im Vertrag selbst festgelegt oder vom zuständigen Vertragsorgan festgelegt wird.


Um die Vertragsstaaten bei ihren Berichtsaufgaben zu unterstützen, geben die Vertragsorgane allgemeine Richtlinien für die Erstellung von Berichten heraus, in denen das bevorzugte Format und die Informationen, die in den Berichten enthalten sein sollten, detailliert beschrieben werden.

b) Problemlisten

Nach Erhalt der ersten und regelmäßigen Berichte der Vertragsstaaten ist es die Praxis vieler (aber nicht aller) Vertragsorgane, eine Themenliste zu erstellen, die den Vertragsstaat über die Angelegenheiten informiert, die für das Vertragsorgan von besonderem Interesse sind.


Einige der Vertragsorgane fordern den Vertragsstaat auf, schriftliche Antworten auf die Liste der Fragen einzureichen, bevor das Vertragsorgan den Bericht des Vertragsstaats offiziell prüft.

c) Formelle Prüfung des Berichts des Vertragsstaats

Der Staatenbericht soll bei einer Sitzung des Vertragsorgans geprüft werden, und der Vertragsstaat wird aufgefordert, Vertreter zu entsenden, die den Bericht vorlegen und die Fragen des Vertragsorgans beantworten.


Bei der geplanten Sitzung halten die Vertreter des Vertragsstaats eine erste Präsentation. Anschließend führen die Mitglieder des Vertragsorgans einen Dialog mit den Vertretern, stellen Fragen zur Umsetzung des Vertrags durch den Vertragsstaat und äußern etwaige Bedenken.

d) Abschließende Bemerkungen oder Kommentare

Das Vertragsorgan nimmt dann abschließende „Beobachtungen" oder „Kommentare" zum Bericht des Vertragsstaats an. In den abschließenden Kommentaren oder Beobachtungen nennt das Vertragsorgan Bedenken, die es hinsichtlich der Nichteinhaltung hat. Das Vertragsorgan gibt Handlungsempfehlungen für den Vertragsstaat ab, um eine verbesserte Umsetzung zu ermöglichen.


Wichtige Punkte, die Sie beachten sollten:


Länderberichterstatter


Bei allen sechs Vertragsorganen wird ein Mitglied des Vertragsorgans (sogenannter „Länderberichterstatter") vom Vertragsorgan ernannt, um eine führende Rolle bei der Bewertung des Berichts eines bestimmten Vertragsstaats und der Erstellung von Themenlisten zu übernehmen (sofern zutreffend) und abschließende Kommentare. Einige der Vertragsorgane weigern sich offenzulegen, welches ihrer Mitglieder zum Länderberichterstatter ernannt wurde.


Länderinformationen und NGO-Einbindung


Die Vertragsorgane bewerten die Berichte der Vertragsstaaten im Lichte aller ihnen zur Verfügung stehenden Informationen über die Situation im betreffenden Land, einschließlich externer Quellen. Dazu können beispielsweise vom Sekretariat des Vertragsorgans erstellte Länderinformationen, von anderen UN-Organisationen bereitgestellte Informationen und Informationen von Nichtregierungsorganisationen gehören, die möglicherweise ein besonderes Interesse an der Thematik oder dem betreffenden Land haben.


Die Praktiken der jeweiligen Vertragsorgane unterscheiden sich hinsichtlich der Art und Weise, wie aktiv sie solche Informationen einholen.


Werbung


Die Berichte der Vertragsstaaten werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, wenn nicht durch den Vertragsstaat (entgegen seiner Verantwortung), dann durch das UN-Sekretariat. Die formelle Behandlung der Vertragsstaatenberichte durch die Vertragsorgane erfolgt ebenfalls öffentlich.


Die Praktiken der Vertragsorgane unterscheiden sich hinsichtlich der Frage, ob Themenlisten der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden und ob die Sitzung, auf der abschließende Bemerkungen angenommen werden, für die Öffentlichkeit zugänglich ist.


Nach ihrer Annahme werden die abschließenden Bemerkungen der Vertragsorgane jedoch immer öffentlich veröffentlicht.


Die Praktiken der einzelnen Vertragsorgane unterscheiden sich hinsichtlich der Frage, wann und unter welchen Umständen sich Ausschussmitglieder mit der Presse treffen. Am Ende jeder Sitzung veröffentlicht die Medienabteilung des Sekretariats der Vereinten Nationen jedoch eine Pressemitteilung. Eine „Zusammenfassungsaufzeichnung", die den Dialog zwischen den Vertragsorganen und den Vertretern der Vertragsstaaten zusammenfasst, wird manchmal als UN-Dokument veröffentlicht, es gibt jedoch eine sehr weit verbreitete Praxis hinsichtlich des Zeitpunkts der Verfügbarkeit der Zusammenfassungsaufzeichnung, der Jahre nach dem Datum liegen kann tatsächliches Treffen.


Praktische Schwierigkeiten der Vertragsorgane bei der Überwachung der Berichte der Vertragsstaaten


Die Vertragsorgane stoßen bei der Überwachung der Berichte der Vertragsstaaten auf eine Reihe praktischer Hindernisse. Insbesondere:

• Viele Vertragsstaaten sind bei der Vorlage von Berichten deutlich in Rückstand geraten. Eine beträchtliche Anzahl von Vertragsstaaten hat ihre ersten Berichte nie vorgelegt.
  
  
• Die Vertragsorgane verfügen nicht über ausreichende Ressourcen, um mit der Belastung der Prüfung der Berichte der Vertragsstaaten Schritt zu halten, und daher kommt es zwischen dem Eingang eines Berichts durch ein Vertragsorgan und der formellen Prüfung des Berichts zu erheblichen Verzögerungen, die manchmal mehrere Jahre betragen können. Dieses Phänomen nimmt jedoch ab, da Vertragsorgane Regeln verabschiedet haben, die es den Staaten ermöglichen, ihre gesamte Liste überfälliger Berichte mit der Vorlage eines einzigen Berichts zu löschen. Es bleibt abzuwarten, ob dieser Ansatz letztendlich dazu führen wird, dass er die Vorlage staatlicher Berichte in regelmäßigen Abständen (wie in den Verträgen vorgeschrieben) fördert oder davon abhält.
  
  
• Wenn Staaten viele Jahre lang keinen Bericht erstellt haben, prüfen einige der Vertragsorgane nun die Situation des Landes, in dem kein Bericht vorliegt. Dieser Prozess bringt zusätzliche Schwierigkeiten mit sich, was die Informationsbeschaffung und die Fähigkeit des Prozesses betrifft, Reformen auf innerstaatlicher Ebene ohne die Beteiligung des Vertragsstaats zu fördern.

3. Wie können Beschwerdeführer das staatliche Meldesystem nutzen?


Für den Beschwerdeführer oder potenziellen Beschwerdeführer kann das staatliche Meldesystem auf folgende Weise relevant sein.

a) Eine Informationsquelle über den Ansatz des Ausschusses in Bezug auf die Verpflichtungen des Übereinkommens

Die abschließenden Kommentare oder Bemerkungen der Vertragsorgane zu den Berichten der Vertragsstaaten sind eine potenzielle Informationsquelle zur Beurteilung des Ansatzes der Vertragsorgane bei der Auslegung der Verträge. Diese Informationen können verwendet werden, um die Wahrscheinlichkeit zu beurteilen, dass eine einzelne Beschwerde vor einem bestimmten Vertragsorgan erfolgreich sein wird, und als Grundlage für die Vorbereitung der Beschwerde.


In den abschließenden Kommentaren identifizieren die Vertragsorgane Praktiken des Vertragsstaats, die „besorgniserregend" sind. Gelegentlich geht das Vertragsorgan noch weiter und stellt tatsächlich fest, dass eine bestimmte Praxis gegen die Vertragsverpflichtungen des Vertragsstaats verstößt. Bei einer Einzelbeschwerde aufgrund ähnlicher Praktiken werden solche Äußerungen der „Besorgnis" tendenziell die Schlussfolgerung einer Vertragsverletzung stützen.

b) Methode, um auf eine einzelne Beschwerde aufmerksam zu machen

Wenn der Vertragsstaat, der die Rechte einer Person gemäß einem der Verträge verletzt hat, einen Staatenbericht von diesem Vertragsorgan prüfen lassen muss, kann das staatliche Meldesystem als Mittel genutzt werden, um das Vertragsorgan auf den Verstoß aufmerksam zu machen und ihn zur Kenntnis zu bringen Druck auf den Vertragsstaat, die Situation zu korrigieren.


Zu dieser potenziellen Nutzung des staatlichen Meldesystems sind folgende Punkte zu beachten:

• In der Praxis wird diese Option im Allgemeinen nur zu ausgewählten Zeiten verfügbar sein, das heißt, wenn der Vertragsstaat seinen schriftlichen Bericht dem zuständigen Vertragsorgan vorgelegt hat, der Bericht jedoch noch nicht offiziell geprüft wurde. Zu diesem Zeitpunkt ist das Vertragsorgan daran interessiert, Informationen von externen Quellen zu erhalten, die sich auf die Leistung des Vertragsstaats bei der Umsetzung seiner Vertragsverpflichtungen auswirken, einschließlich seiner Verpflichtung, den Ansichten des Ausschusses in Einzelfällen nachzukommen.
  
  
• Im Gegensatz zum Individualbeschwerdesystem gibt es keine formellen Beschränkungen dafür, wer dem Ausschuss Informationen vorlegen kann. Dabei kann es sich um das mutmaßliche Opfer eines Verstoßes, eine Nichtregierungsorganisation oder einen anderen Dritten handeln. Bei bisher nicht geprüften Einzelbeschwerden dürfte das Vertragsorgan jedoch umso mehr Gewicht beimessen, je gesicherter und verlässlicher die Informationsquelle ist.
  
  
• Der Schwerpunkt der Vertragsorgane im Rahmen der staatlichen Berichterstattung liegt auf der Gesamtbilanz der Einhaltung durch einen Vertragsstaat und nicht auf einzelnen und isolierten Fällen von Verstößen. Dementsprechend ist die Wahrscheinlichkeit größer, dass die Vertragsorgane interessiert sind, wenn der Verstoß besonders schwerwiegend war, wenn es sich um eine Verletzung der Rechte von mehr als einer Person handelte oder wenn die Beschwerde andauernd ist und eine Richtlinie oder Praxis betrifft, die noch nicht behandelt wurde die Landespartei.
  
  
• Aus den dem Vertragsorgan übermittelten Informationen sollte klar hervorgehen, warum die Informationen bereitgestellt werden. Mit anderen Worten: Es sollte klar zum Ausdruck gebracht werden, dass es für die Beurteilung der Leistung des Vertragsstaats bei der Umsetzung seiner Vertragsverpflichtungen durch das Vertragsorgan im Zuge der Prüfung des Staatenberichts relevant ist. Wenn sich die Informationen auf eine Situation beziehen, die nicht Gegenstand einer Beschwerde war, und das Opfer möchte, dass seine Identität vor der Offenlegung gegenüber dem Vertragsstaat geschützt wird, sollte dies ebenfalls klargestellt werden.
  
  
• Es ist äußerst unwahrscheinlich, dass das staatliche Meldesystem dazu führt, dass das Vertragsorgan dem Vertragsstaat empfiehlt, bei Verstößen gegen den Vertrag individuelle Abhilfemaßnahmen zu ergreifen. Wahrscheinlichere Ergebnisse sind:
  
  • Das Vertragsorgan könnte Fragen zum mutmaßlichen Verstoß in seine Themenliste aufnehmen.
  • Bei der formellen Prüfung des Staatenberichts könnte das Vertragsorgan den Vertragsstaat zu dem Verstoß befragen.
  • Auch wenn dies unwahrscheinlich ist, könnte das Vertragsorgan in seinen abschließenden Kommentaren seine Besorgnis über den mutmaßlichen Verstoß zum Ausdruck bringen oder empfehlen, dass Gesetze oder Richtlinien überprüft werden, um sicherzustellen, dass ähnliche Verstöße in Zukunft nicht auftreten.
  • Die Medienberichterstattung über das staatliche Meldesystem könnte den Verstoß aufgreifen und dadurch weiteren Druck auf den Vertragsstaat ausüben, den Verstoß zu beheben.

c) Follow-up von erfolgreichen Einzelkommunikationen

Das staatliche Meldesystem ermöglicht es Beschwerdeführern ebenfalls, Situationen der Nichteinhaltung früherer Standpunkte den Vertragsorganen zur Kenntnis zu bringen und die Nichteinhaltung direkt und öffentlich beim Vertragsstaat zur Sprache zu bringen. Somit kann das staatliche Meldesystem als Methode genutzt werden, um Druck auf den Vertragsstaat auszuüben, um den Verstoß zu beheben.


Zwei der Vertragsorgane haben offiziell die wichtige Rolle anerkannt, die das staatliche Meldesystem dabei spielen kann, eine Möglichkeit für die spätere Weiterverfolgung erfolgreicher Einzelkommunikationen zu bieten.

• Der Menschenrechtsausschuss hat in seinen konsolidierten Richtlinien für Staatenberichte die Vertragsstaaten aufgefordert, in ihren Staatenberichten Informationen über alle Schritte aufzunehmen, die sie unternommen haben, um auf die Empfehlungen und Bedenken des Ausschusses zu reagieren, die in „Ansichten" zu einzelnen Mitteilungen geäußert wurden.
  
  
• Der CEDAW-Ausschuss hat in seiner Geschäftsordnung vorgesehen, dass der Ausschuss die Vertragsstaaten auffordern kann, in ihren Staatenberichten Informationen über alle Maßnahmen aufzunehmen, die im Lichte der Ansichten und Empfehlungen des Ausschusses zu einzelnen Mitteilungen ergriffen wurden (Regel 73).

Das Opfer oder der Urheber und seine Unterstützer sollten das staatliche Meldesystem als wertvolles Mittel betrachten, um zusätzlichen Druck auf den Vertragsstaat auszuüben, damit er Abhilfe für den Verstoß gewährt. Der relevante Zeitraum für die Nutzung des staatlichen Meldesystems liegt nach der Übermittlung des schriftlichen Berichts des Vertragsstaats an das zuständige Vertragsorgan, jedoch vor der formellen Prüfung des Berichts. Die Grenzen des staatlichen Meldesystems als Mittel zur Nachverfolgung individueller Beschwerden bestehen jedoch darin, dass die tatsächliche Prüfung eines staatlichen Berichts des jeweiligen Vertragsstaats Jahre nach der Feststellung eines Verstoßes durch den Ausschuss erfolgen kann.