Kapitel 11 Die Polizei und das Menschenrecht auf friedliche Versammlung Inhalt Einleitung 218​ Ordnungsrahmen für die polizeiliche Tätigkeit: Ausgewählte Aspekte 221​ Friedliche Versammlung 221​ Positive Verpflichtungen zur Gewährleistung des Rechts auf friedliche Versammlung 223​ Mögliche Eingriffe in das Recht auf friedliche Versammlung 224​ Rechtfertigung von Eingriffen 226​ Versammlungen ohne vorherige Anmeldung oder Genehmigung 228​ Spontane Versammlungen 229​ Polizeibeamte als Demonstranten 229​ 11.3 Gute Praktiken bei der Überwachung öffentlicher Versammlungen im Einklang mit den Menschenrechten​ Normen 230​ Ändern des polizeilichen Ansatzes für öffentliche Versammlungen im Lichte der Entwicklung​ Rechtsprechung 230​ Schlüsselelemente der polizeilichen Professionalität in Verbindung mit der Öffentlichkeit​ Versammlungen 231 11.3.2.1 Organisationskultur basierend auf Menschenrechten und Polizei Ethik 232​ Polizei als Vermittler: Notwendigkeit der Flexibilität 232​ Kontinuierliche Kommunikation mit Organisatoren, Teilnehmern​ und die breitere Öffentlichkeit als Mittel der Wahl 233​ Neutralität 235​ Planungsverfahren und vorbereitende Maßnahmen: Zentralität​ des Wissens 235​ Maßnahmen zur Verhinderung des Ausbruchs von Gewalt 236​ Differenzierung: Gezielte Intervention und minimaler Einsatz​ der Kraft 236​ Einschränkungen des polizeilichen Ermessens: Notwendigkeit​ und Verhältnismäßigkeit 238​ Transparenz 239​ Rechenschaftspflicht 239​ Kai Siegert is a policy officer at the Brandenburg Ministry of Interior. K. Siegert (*) Brandenburgisches Innenministerium, Potsdam, Deutschland E-Mail: kai.siegert@mik.brandenburg.de © Springer International Publishing AG 2018 R. Alleweldt, G. Fickenscher (eds.), The Police and International Human Rights Law, https://doi.org/10.1007/978-3-319-71339-7_11 Nach der Veranstaltung: Nachbesprechung und Bewertung 240​ Ausbildung 240​ 11.4 Schlussfolgerungen und Ausblick 240 Referenzen 242 Zusammenfassung Angesichts der Bedeutung öffentlicher Versammlungen für funktionierende Demokratien und ihrer Kraft, weitreichende Veränderungsprozesse im politischen Raum anzustoßen, ist das Recht auf friedliche Versammlung besonders anfällig für Übergriffe. Die Bestimmungen zu diesem Menschenrecht, die in verschiedenen verbindlichen internationalen und regionalen Menschenrechtsabkommen verankert sind, wurden durch eine umfangreiche Rechtsprechung und zusätzliche normsetzende Dokumente ausgelegt und untermauert, wodurch der Schutzumfang des Rechts auf Freiheit der friedlichen Versammlung. Gerade vor dem Hintergrund der Dynamik öffentlicher Versammlungen wie beispielsweise politischer Großkundgebungen bleibt es jedoch entscheidend, die einschlägigen Menschenrechtsstandards auf geeignete Crowd-Management-Maßnahmen zu übertragen. Hier kommt die Polizei ins Spiel. Ihre Rolle und Funktion sind zweifach: Die Achtung und der Schutz des Rechts auf friedliche Versammlung sind wesentliche Merkmale polizeilicher Professionalität. Um dies zu erreichen, sollte die Polizei ein breites Spektrum miteinander verflochtener Einflussfaktoren berücksichtigen. Dieses Kapitel untersucht ausgewählte Elemente der Rechtsprechung und anderer normgebender Dokumente zum Recht auf friedliche Versammlung mit besonderer Relevanz für die Polizei, bevor es sich der Frage annähert, wie die Anforderungen, die sich aus dem regulatorischen Rahmen ergeben, durch die Untersuchung bewährter Verfahren in umgesetzt werden können Polizeiarbeit in öffentlichen Versammlungen und verbindet so die theoretische mit der praktischen Perspektive. Er kommt zu dem Schluss, dass Polizeidienste angesichts sich ständig ändernder gesellschaftspolitischer Rahmenbedingungen damit fertig werden müssen, ihre Strategien und Taktiken an neue Entwicklungen anzupassen.​ Einführung​ Die Versammlungsfreiheit kann als grundlegendes Menschenrecht angesehen werden, das einen der Eckpfeiler einer funktionierenden Demokratie darstellt. Gerade für diejenigen, die keiner etablierten politischen Partei angehören, bieten Demonstrationen und andere Versammlungsformen eine wichtige Gelegenheit, gemeinsame Meinungen zu kommunizieren, Medienaufmerksamkeit zu erlangen und sich an öffentlichen Debatten zu beteiligen. Angesichts seines Potenzials, kritische Stimmen zu vermehren und zu stärken, ist das Recht auf friedliche Versammlung jedoch besonders anfällig für Verletzungen. Die Behörden könnten direkt gegen unangenehme Demonstranten vorgehen oder zögern, sie gegen aggressive Gegendemonstranten abzusichern.1 Hinsichtlich der Regelung der Versammlungsfreiheit auf internationaler Ebene ist in erster Linie Artikel 20 (1) der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) zu nennen. Die AEMR selbst, die 1948 durch eine Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UN) angenommen wurde, ist kein Vertragsdokument.1 Es kann jedoch festgestellt werden, dass die AEMR die nachfolgende Schaffung einer Reihe allgemeiner und auch subjektrechtlicher Bestimmungen inspiriert hat -spezifische Menschenrechtsabkommen auf internationaler und regionaler Ebene, die auch dem Recht auf friedliche Versammlung Rechtskraft verleihen. Betrachtet man internationale Menschenrechtsvertragsinstrumente, so legt Artikel 21 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) das Recht auf Versammlungsfreiheit fest.1 168 Staaten sind Vertragsparteien des ICCPR und akzeptieren damit förmlich die festgelegten Verpflichtungen in diesem Vertragsdokument dargelegt.2 Einzelpersonen können Verletzungen der im ICCPR verankerten Rechte, einschließlich der in Artikel 21 aufgenommenen, beim Menschenrechtsausschuss, dem spezifischen UN-Überwachungsgremium für den ICCPR, geltend machen, wenn diese Verletzungen von Staaten verursacht wurden, die dies getan haben ratifizierte das Erste Fakultativprotokoll des ICCPR.3 Einhundertfünfzehn Staaten sind nicht nur durch das ICCPR, sondern auch durch sein Erstes Fakultativprotokoll gebunden.4 Im Hinblick auf das Recht auf friedliche Versammlung gehören zu den anderen wichtigen internationalen Vertragsinstrumenten die Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Artikel 8),5 das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (Artikel 5 ix)6 und das Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Artikel 15).7 Als Beispiel für ein Menschenrechtsvertragsinstrument auf regionaler Ebene legt die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) in Artikel 11 den rechtlichen Rahmen zur Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit für die derzeit 47 Mitgliedsstaaten des Europarates.1 Gleichzeitig schafft die EMRK mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) ein entsprechendes Vollstreckungsinstrumentarium. Zusätzlich ist Artikel 12 der Europäischen Grundrechtecharta (ECFR) zu beachten, die mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 eingeführt wurde und die Institutionen der Europäischen Union (EU) bindet. Regelungen in anderen regionalen Vertragsdokumenten finden sich beispielsweise in Artikel 15 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention2 und in Artikel 11 der Afrikanischen Menschenrechtscharta3 Ergänzend zu den Menschenrechtsvertragsinstrumenten wurden im Hinblick auf eine praxisorientierte Standardsetzung im Bereich der Versammlungsfreiheit verschiedene Nichtvertragsinstrumente von internationalen oder regionalen Gremien gebilligt. So verabschiedete der UN-Menschenrechtsrat 2013 eine Resolution zur „Förderung und zum Schutz der Menschenrechte im Zusammenhang mit friedlichen Protesten“, die die Mitgliedsstaaten ermutigt, der Anfälligkeit der Menschenrechte im Zusammenhang mit Versammlungen besondere Aufmerksamkeit zu widmen. 1 Im Februar 2016 wurde der „Gemeinsame Bericht des Sonderberichterstatters für das Recht auf friedliche Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und des Sonderberichterstatters für außergerichtliche, summarische oder willkürliche Hinrichtungen über die ordnungsgemäße Verwaltung von Versammlungen“ vorgelegt.2 Dieser Bericht enthält a Reihe praktischer Empfehlungen zum menschenrechtlichen Umgang mit öffentlichen Versammlungen. 2012 wurde die zweite Ausgabe der „Leitlinien zur Versammlungsfreiheit“ von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) herausgegeben.3 Geht man davon aus, dass Demonstrationen im öffentlichen Raum ein typisches Beispiel für die Ausübung des Rechts auf friedliche Versammlung darstellen, so steht vor allem die Polizei im Vordergrund, wenn es um die Wahrung der im oben genannten Vertrag und Nichtvertrag verankerten Menschenrechtsstandards geht Instrumente. Dabei sollte die Rolle und Funktion der Polizei eine doppelte sein: Sie soll das Recht auf friedliche Versammlung respektieren, was in erster Linie erfordert, jeglichen Eingriff in dieses Menschenrecht zu unterlassen, es sei denn, ein Eingriff kann gerechtfertigt werden.1 Gleichzeitig sollte die die Polizei soll friedliche Versammlungen vor Störungen etwa durch feindliche Gegner schützen.2 Angesichts der Dynamik des Massenverhaltens, der oft hitzigen und angespannten Atmosphäre, die Entscheidungen unter Zeitdruck erfordert, und der unterschiedlichen konkurrierenden Interessen, die sich normalerweise um Versammlungsszenarien drehen wird sofort deutlich, dass die professionelle Abwicklung solcher Ereignisse eine hochkomplexe und herausfordernde Aufgabe für die Polizei ist.​ Ordnungsrahmen für die Polizeitätigkeit: Ausgewählte Aspekte​ Um sich der Frage zu nähern, wie die Polizei handeln sollte, um ihre Rolle und Funktion im Hinblick auf die Achtung und den Schutz des Rechts auf friedliche Versammlung zu erfüllen, werden ausgewählte Aspekte des ordnungspolitischen Rahmens, der sowohl Anforderungen als auch Grenzen für versammlungsbezogene polizeiliche Tätigkeit festlegt sollte als Ausgangspunkt geprüft werden.​ Friedliche Versammlung​ Der „Gemeinsame Bericht des Sonderberichterstatters über das Recht auf friedliche Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und des Sonderberichterstatters über außergerichtliche, summarische oder willkürliche Hinrichtungen über die ordnungsgemäße Verwaltung von Versammlungen“ der Vereinten Nationen beschreibt eine Versammlung als eine „vorsätzliche und vorübergehende Versammlung in einem privater oder öffentlicher Raum für einen bestimmten Zweck.“1 Obwohl „Sportveranstaltungen, Musikkonzerte und andere derartige Zusammenkünfte potenziell eingeschlossen sein können“, sollte der Schwerpunkt auf Versammlungen liegen, die einem gemeinsamen Ausdruckszweck dienen.2 Die OSZE-„Richtlinien zur Freiheit von friedliche Versammlung“, die eine Versammlung als „die absichtliche und vorübergehende Anwesenheit mehrerer Personen an einem öffentlichen Ort zu einem gemeinsamen Ausdruckszweck“ definieren, weisen in die gleiche Richtung.3 Zweifellos weisen insbesondere Versammlungen, in denen Menschen zusammenkommen Informationen oder Ideen zu diskutieren oder zu verkünden, bedürfen eines besonderen Schutzes vor Übergriffen.4 Der gemeinsame Ausdruckszweck ist weit zu fassen und kann beispielsweise politischer, kultureller oder sozialer Natur sein.5 Im Lichte dieser Schlüsselmerkmale a Ein breites Spektrum an Aktivitäten, die statische und bewegliche Versammlungen umfassen, sind geschützt, darunter Demonstrationen, Versammlungen, Märsche und Paraden. Darüber hinaus fallen neue und kreative Formen von Versammlungen, einschließlich Sitzstreiks, Flashmobs, Protestcamps, Konvois und Massenumzüge von Radfahrern oder langsam fahrende Proteste von Autofahrern, unter das Recht auf friedliche Versammlungsfreiheit.6 Abgesehen von der Abhaltung in der Öffentlichkeit Orte wie Straßen, Wege oder Plätze umfasst das Recht auf friedliche Versammlung im Allgemeinen auch Versammlungen auf Privatgrundstücken. 7 Die Frage, ab wann eine Versammlung nicht mehr als vorübergehend angesehen werden kann, hängt von den individuellen Umständen des Einzelfalls ab und ist im Lichte des Standpunkts des EGMR zu beurteilen, dass Demonstranten genügend Zeit eingeräumt werden sollte, um ihre Meinung zu äußern. 8
Der Schutzbereich ist auf friedliche Versammlungen beschränkt. Der EGMR hat in seiner Rechtsprechung betont, dass eine Versammlung als friedlich gelten sollte, wenn ihre Organisatoren friedliche Absichten erklärt haben, und dies sollte vermutet werden, es sei denn, es gibt zwingende und nachweisbare Beweise dafür, dass diejenigen, die diese Veranstaltung organisieren oder daran teilnehmen, beabsichtigen, sie zu nutzen, zu befürworten oder anzustacheln drohende Gewalt.1 Der Gerichtshof hat festgestellt, dass „die Beweislast für die gewalttätigen Absichten der Organisatoren einer Demonstration bei den Behörden liegt“.2 Darüber hinaus sollte die Anwendung von Gewalt durch eine kleine Anzahl von Teilnehmern nicht unbedingt zu einer anderen Feststellung führen friedliche Versammlung als nicht friedlich. So verliert eine Person das Recht auf friedliche Versammlung nicht wegen sporadischer Gewalt, die von anderen begangen wird, wenn die betreffende Person in ihren Absichten oder Verhalten friedlich bleibt.3 Friedfertigkeit umfasst auch Verhaltensweisen, die Personen verärgern oder beleidigen können, die gegen die Ideen sind, die es zu fördern sucht. Dies bezieht sich insbesondere auf Meinungsäußerungen oder Äußerungen von Teilnehmern im Rahmen einer Versammlung. Dass eine friedliche Versammlung eine gewalttätige Gegendemonstration auslösen kann, macht sie an sich noch nicht unfriedlich.1 Eine Versammlung bleibt auch dann friedlich, wenn das Verhalten der Teilnehmer die Tätigkeit Dritter vorübergehend behindert, erschwert oder behindert. Daher sind Versammlungen mit rein passivem Widerstand weiterhin als friedlich einzustufen.2 Bei einem ganzheitlichen Ansatz zum Recht auf friedliche Versammlung sollten die sogenannten Bestimmungen zur Vernichtung von Rechten, wie sie in Artikel 5 des ICCPR und Artikel 17 der EMRK enthalten sind, berücksichtigt werden. Diese Bestimmungen wurden geschaffen, um zu verhindern, dass totalitäre Gruppen die in diesen Menschenrechtsvertragsdokumenten verankerten Prinzipien ausnutzen. Entsprechende Aktivitäten könnten dazu führen, dass die betreffende Person den Schutz nach bestimmten Artikeln des ICCPR bzw. der EMRK verwirkt, einschließlich des Rechts auf friedliche Versammlung. In Bezug auf die EMRK hat der Straßburger Gerichtshof die Ansicht vertreten, dass Artikel 17 nur in extremen Fällen anwendbar ist. Ein solches Beispiel betrifft die Leugnung des Holocaust.1 Für die überwiegende Zahl der Fälle werden die in den einzelnen Artikeln enthaltenen Beschränkungen als ausreichend erachtet, um mögliche Fälle von Rechtsmissbrauch anzugehen.2 Eine Anwendung der Bestimmungen in Artikel 5 des ICCPR und Artikel 17 der EMRK über das Recht auf friedliche Versammlung könnten beispielsweise in Bezug auf die Befürwortung von nationalem, rassistischem oder religiösem Hass in Betracht gezogen werden, der eine Aufstachelung zu Diskriminierung, Feindseligkeit oder Gewalt darstellt.3​ Positive Verpflichtungen zur Gewährleistung des Rechts auf friedliche Versammlung​ Es besteht die positive Pflicht eines Staates, die notwendigen Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf friedliche Versammlung zu schaffen. Neben beispielsweise der Verkehrsregelung und der medizinischen Versorgung auf der Versammlungsstätte gehört dazu die Pflicht, die Ausübung ihres Versammlungsrechts aktiv gegen Personen oder Gruppen zu schützen, die versuchen, sie zu stören oder zu behindern. Bei Gegendemonstrationen ist der Staat grundsätzlich verpflichtet, die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, damit beide Veranstaltungen in Sicht- und Hörweite stattfinden können und die Teilnehmer beider Veranstaltungen geschützt sind. Sowohl Demonstrierende als auch Gegendemonstranten können das Recht dazu ohne Bedrohung oder Störung geltend machen.1 Ein besonderes Problem tritt bei Versammlungen auf, die unpopuläre Meinungen vertreten und die Wahrscheinlichkeit feindseliger Opposition und gewalttätiger Gegendemonstranten nach sich ziehen können. Der EGMR hat bekräftigt, dass die positive Verpflichtung der Behörden angemessene und angemessene Maßnahmen umfasst, um legalen Demonstranten ein friedliches Vorgehen zu ermöglichen.1 Grundsätzlich räumt der EGMR den Behörden jedoch einen weiten Ermessensspielraum ein, um zu entscheiden, welche konkreten Maßnahmen angemessen sind in a besonderen Fall das Recht auf Versammlungsfreiheit ausreichend zu schützen.2 Die Frage, inwieweit der Staat eine positive Verpflichtung haben könnte, den Zugang zu privaten Orten für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung zu ermöglichen, stellte sich im Fall Appleby und andere gegen das Vereinigte Königreich. Im Hinblick auf Artikel 10 EMRK stellte der Gerichtshof fest, dass, wenn die Verweigerung des Zugangs „zur Folge hat, dass jede wirksame Ausübung der Meinungsfreiheit verhindert wird oder festgestellt werden kann, dass der Wesensgehalt des Rechts zerstört wurde“, eine positive Entscheidung getroffen wird Verpflichtung zum Schutz der Meinungsfreiheit durch die Regelung von Eigentumsrechten entstehen könnte.1 Diese Erwägungen könnten auch auf die Wahrnehmung des Rechts auf friedliche Versammlung übertragen werden.2​ Mögliche Eingriffe in das Recht auf friedliche Versammlung​ Eingriffe in das Recht auf Versammlungsfreiheit können vor, während oder nach einer Versammlung in unterschiedlicher Form erfolgen. Darüber hinaus ist zu betonen, dass Versammlungsteilnehmer – neben dem Recht auf friedliche Versammlung und je nach den konkreten Umständen des Einzelfalls – auch verschiedene andere Rechte beanspruchen können, darunter die Meinungs-, Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit, sowie das Recht auf persönliche Freiheit, auf körperliche Unversehrtheit und auf Privatsphäre. Im Mittelpunkt der folgenden Beispiele sollen jedoch mögliche Eingriffe in das Recht auf friedliche Versammlung stehen. Vorhergehende Beschränkungen können sich als pauschale gesetzliche Regelungen, die beispielsweise Versammlungen zu bestimmten Zeiten oder an bestimmten Orten verbieten, unmittelbar aus dem Gesetz ergeben oder vor dem Veranstaltungstermin von den Ordnungsbehörden verhängt werden. Sie können sowohl in Form eines absoluten Versammlungsverbots als auch in sogenannten Zeit-, Orts- und Artbeschränkungen bestehen, die Änderungen des Zeitpunkts oder des Ortes einer Veranstaltung oder der Art und Weise, wie eine Veranstaltung durchgeführt werden soll, erfordern. Präventive Festnahmen, die die Teilnahme an einer Versammlung erschweren oder unmöglich machen, stellen nicht nur einen Eingriff in das Recht auf persönliche Freiheit dar, sondern berühren zugleich das Recht auf friedliche Versammlungsfreiheit. Zu beachten sind in diesem Zusammenhang auch Beschränkungen der Freiheit und Bewegungsfreiheit innerhalb eines Staates sowie über internationale Grenzen hinweg, die sich in gleicher Weise negativ auf die Teilnahme an einer Versammlung auswirken können. Das Recht auf friedliche Versammlung umfasst das Recht, eine Versammlung auf rechtmäßige Weise zu planen, zu organisieren, zu fördern und zu bewerben. Daher können Einschränkungen dieser Aktivitäten als Eingriffe in das Recht auf friedliche Versammlung angesehen werden. Da sich Umstände ändern und Versammlungen sich anders als erwartet entwickeln können, können Behörden Organisatoren oder Teilnehmern einer Versammlung im Laufe der Veranstaltung Beschränkungen oder zusätzliche Beschränkungen auferlegen. Diese Einschränkungen können im Prinzip die gleiche Form annehmen wie diejenigen, die vor einer Versammlung auferlegt werden könnten. Sie können die vorzeitige Beendigung der Versammlung und die Zerstreuung der Menschenmenge umfassen, aber auch zeitliche, örtliche und weise Beschränkungen zu einem Zeitpunkt, zu dem die Versammlung bereits im Gange ist. Inhaltliche Beschränkungen von Mitteilungen können einen Eingriff sowohl in das Recht auf freie Meinungsäußerung als auch in das Recht auf friedliche Versammlungsfreiheit darstellen. Angesichts der möglichen abschreckenden Wirkung auf potenzielle Versammlungsteilnehmer könnte die Datenerhebung und -verarbeitung im Zusammenhang mit Versammlungen nicht nur in das Recht auf Privatsphäre, sondern auch in das Recht auf friedliche Versammlungsfreiheit eingreifen. Ein typischer Eingriff in das Recht auf friedliche Versammlung nach der Veranstaltung ist die Verhängung von Sanktionen, beispielsweise Straf- oder Disziplinarstrafen, sowie die strafrechtliche Verfolgung einer Person als Reaktion auf ihre Teilnahme oder ein bestimmtes Verhalten während einer Veranstaltung Montage.1 Der EGMR beurteilt die Verpflichtung nach innerstaatlichem Recht zur Vorankündigung einer Versammlung an öffentlichen Orten sowie das Erfordernis der Einholung einer Genehmigung nicht als Eingriff, solange der Zweck dieser Vorschriften darin besteht, den Behörden die entsprechenden Informationen zur Entlastung zu liefern ihrer Pflichten.1 Dies kann Maßnahmen zum Schutz einer Versammlung vor feindlichen Gegendemonstranten sowie Verkehrsumleitungen oder andere vorbeugende Maßnahmen wie die Anwesenheit von Erste-Hilfe-Diensten auf dem Gelände umfassen.2 Die Meinung des Gerichts zu dieser Angelegenheit ist dies jedoch nicht unbestritten. Es wird argumentiert, dass sowohl Melde- als auch Genehmigungspflichten eine entbehrliche Belastung für Veranstalter darstellen, insbesondere wenn Störungen des öffentlichen Lebens offensichtlich nicht zu erwarten sind, beispielsweise aufgrund des Versammlungsortes oder der relativ geringen Teilnehmerzahl. Genehmigungspflichten scheinen zudem besonders anfällig für den Missbrauch durch staatliche Behörden.3 Eine Zwischenmeinung, wonach sinnvolle Anzeigeverfahren, nicht aber Genehmigungspflichten akzeptabel sind, findet sich im „Gemeinsamen Bericht der Sonderberichterstatter zu die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit und der Sonderberichterstatter für außergerichtliche, summarische oder willkürliche Hinrichtungen über die ordnungsgemäße Verwaltung von Versammlungen“.4​ Rechtfertigung von Eingriffen​ Art. 11 Abs. 2 EMRK enthält Regelungen dazu, welche Eingriffe staatlicher Stellen in das Recht auf friedliche Versammlung gerechtfertigt sein könnten. Unter Bezugnahme auf Artikel 11 Absatz 2 Satz 1 hat der EGMR eine Standardformel entwickelt, nach der ein Eingriff einen Verstoß gegen Artikel 11 darstellt, sofern nicht drei Bedingungen erfüllt sind: gesetzliche Verjährung, Verfolgung eines oder mehrerer legitimer Ziele gem Artikel 11 (2) und die Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft zur Erreichung dieser Ziele.1 Im Prinzip gilt dieser methodische Ansatz gleichermaßen für Artikel 21 des ICCPR.2 Als Leitprinzip für die Rechtfertigung von Eingriffen hat der EGMR in seiner Rechtsprechung bekräftigt, dass das Recht auf friedliche Versammlung als eine der Grundlagen einer demokratischen Gesellschaft nicht restriktiv auszulegen ist.1 Im Wesentlichen eine Vermutung zugunsten von Das Abhalten von Versammlungen kann in Betracht gezogen werden.2 Dementsprechend stellte der EGMR fest, dass „Staaten nicht nur das Recht auf friedliche Versammlung schützen müssen, sondern auch davon absehen müssen, dieses Recht unangemessen indirekt einzuschränken“.3 Daher dürfen einschlägige Vorschriften und Verfahren in innerstaatlichen Rechtsvorschriften dies nicht übermäßig bürokratisch sein.4 Hinsichtlich der gesetzlichen Vorschrift einer Beschränkung muss der betreffende Eingriff seine Grundlage im innerstaatlichen Recht haben. Außerdem sollte das Gesetz hinreichend präzise formuliert sein. Der Umstand, dass das Gesetz einen Ermessensspielraum an sich verleiht, steht diesem Erfordernis nicht entgegen, solange der Umfang des Ermessensspielraums hinreichend deutlich angegeben ist, um den Einzelnen vor Willkür zu schützen. Wenn diese Kriterien nicht erfüllt sind, muss das Gericht die verbleibenden zwei Anforderungen in Bezug auf die Legitimität des Ziels und die Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft nicht prüfen.1 Artikel 11 Absatz 2 nennt verschiedene legitime Ziele, um Einschränkungen des Rechts auf friedliche Versammlung zu rechtfertigen. Sie sind im Prinzip identisch mit denen in Artikel 21 Satz 2 ICCPR. Im Folgenden werden diejenigen untersucht, die für die Polizei von besonderer Relevanz sind. Das „Interesse der nationalen Sicherheit“ birgt die Gefahr einer zu weit gefassten Auslegung. Kempees, zitiert von Jacobs, White und Ovey, fasst den Umfang dieser Beschränkung als Maßnahmen zum Schutz der „Sicherheit des Staates vor Feinden zusammen, die versuchen könnten, seine Streitkräfte im Krieg zu unterwerfen oder seine Regierung mit illegalen Mitteln zu untergraben“.1 Um zu interpretieren zum Begriff „nationale Sicherheit“ hat der EGMR festgestellt, dass „die Verteidigung der territorialen Integrität eng mit dem Schutz der nationalen Sicherheit verbunden ist“. dürfen nur geltend gemacht werden, um Beschränkungen bestimmter Rechte zum Schutz der Existenz der Nation oder ihrer territorialen Integrität oder politischen Unabhängigkeit gegen Gewalt oder Androhung von Gewalt zu rechtfertigen.3 In diesem Zusammenhang, insbesondere angesichts der jüngsten Terroranschläge in Europa und anderswo in der Welt, kommt der Gesetzgebung zur Bekämpfung von Terrorismus und Extremismus eine besondere Bedeutung zu. In Bezug auf die EMRK sollten die „Leitlinien des Ministerkomitees des Europarates zum Schutz der Meinungs- und Informationsfreiheit in Krisenzeiten“ unangemessene Einschränkungen der Versammlungs- und Meinungsfreiheit in Krisensituationen verhindern.1 die Möglichkeit für Staaten, in Zeiten des Krieges oder des öffentlichen Notstands – unter restriktiven Bedingungen – von ihrer Verpflichtung zur Gewährleistung des Rechts auf friedliche Versammlung gemäß Artikel 15 EMRK und Artikel 4 IPBPR abzuweichen, sollte in Kauf genommen werden im Kopf. In Bezug auf die „öffentliche Sicherheit“ hat der EGMR diesen Begriff häufig neben der nationalen Sicherheit und der Verhinderung öffentlicher Unruhen verwendet, die sich teilweise mit Aspekten der öffentlichen Sicherheit überschneiden.1 Spezifische Sicherheitsprobleme können auftreten, wenn eine Versammlung Sicherheitsrisiken für andere verursacht oder selbst gefährdet ist. Als Beispiel sei die erhöhte Unfallgefahr eines Protestmarsches genannt, der auf einer stark befahrenen Straße außerhalb der Tagesstunden stattfinden soll.2 Die „Verhütung von Unordnung oder Kriminalität“ als legitimes Ziel für Eingriffe in das Recht auf friedliche Versammlung scheint vom EGMR weit ausgelegt zu werden.1 In Bezug auf die Verhütung von Unordnung stellte der Gerichtshof fest, dass „der Schutz von die demokratischen Institutionen und verfassungsrechtlichen Grundlagen eines Staates bezieht sich auf die Verhütung von Unruhen, der Ordnungsbegriff im Sinne des Artikels 11 in der französischen Fassung umfasst die institutionelle Ordnung.“2 Die Verhütung von Straftaten kann die Beweissicherung zum Zweck der Aufdeckung umfassen und Verfolgung von Straftaten.3 Beschränkungen, die eine friedliche Versammlung betreffen, könnten zur Verhinderung von Unruhen legitim sein, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass die Teilnehmer selbst beabsichtigen, rechtswidrig oder ordnungswidrig zu handeln.4 Ein Beispiel kann in der Sperrung des Zugangs zu Militär gefunden werden Kaserne im Fall G gegen Deutschland.5 Die friedliche und rein passive Sperrung des Eingangs fällt in den Anwendungsbereich von Artikel 11 EMRK, gleichwohl war die Verhinderung von Unordnung oder Kriminalität ein legitimes Ziel des polizeilichen Eingreifens. Als dritte Voraussetzung müssen Einschränkungen des Versammlungsrechts in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich sein, um eines der oben genannten legitimen Ziele zu erreichen. Dazu gehört, dass die ergriffenen Maßnahmen eine Reaktion auf ein dringendes soziales Bedürfnis sind und dass der Eingriff in das geschützte Recht die am wenigsten eingreifende Option ist, um diesem Bedürfnis zu begegnen. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung erfordert, dass der Eingriff in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten legitimen Ziel steht. Dies kann durch Abwägung von Art und Umfang des Eingriffs mit dem Eingriffsgrund geprüft werden.1 In der Praxis wird anerkannt, dass die Versammlungsfreiheit, insbesondere wenn sie im öffentlichen Raum ausgeübt wird, wahrscheinlich mit konkurrierenden Rechten wie dem Recht auf Bewegungsfreiheit von Autofahrern oder Fußgängern kollidiert. Laut EGMR können Proteste „ein gewisses Maß an Störung des gewöhnlichen Lebens verursachen“.1 Im Allgemeinen sind diese vorübergehenden Störungen, die in der Natur von Versammlungen im öffentlichen Raum liegen, an sich keine ausreichende Rechtfertigung für Eingriffe.2 Der EGMR räumt Staaten grundsätzlich ein weites Ermessen hinsichtlich der Erforderlichkeit von Beschränkungen ein, die eines der legitimen Ziele verfolgen, wenn es die Absicht der Organisatoren oder Teilnehmer einer Versammlung ist, andere zu behindern.1 Handelt es sich bei einer friedlichen Versammlung jedoch um Fragen der Öffentlichkeit Interesse prüft das Gericht den Fall eingehender. Im Fall Stankov lehnte der EGMR beispielsweise ab, dass „jede Wahrscheinlichkeit von Spannungen und hitzigen Auseinandersetzungen zwischen gegnerischen Gruppen einen großen Ermessensspielraum erfordert“.2 Da es nach den Umständen des Falls kein wirklich vorhersehbares Risiko gab Gewalthandlung oder Aufstachelung zur Gewalt, die Maßnahmen der Behörden nicht erforderlich und daher nicht gerechtfertigt waren.3​ Versammlungen ohne vorherige Ankündigung​ oder Autorisierung Der EGMR hat sich in einer Reihe von Fällen mit Versammlungen befasst, die den Melde- oder Genehmigungspflichten nicht nachgekommen sind. Der Leitgedanke für den Gerichtshof bestand hier darin, zu beurteilen, ob die Behörden „ein gewisses Maß an Toleranz gegenüber friedlichen Versammlungen gezeigt haben, wenn die Versammlungsfreiheit nicht ihrer ganzen Substanz beraubt werden soll“1 die Auflösung einer Versammlung allein wegen fehlender Genehmigung, die ohne Gefährdung ihres Zwecks hätte erlangt werden können, als unverhältnismäßig angesehen wurde2, die Verhängung moderater Geldbußen wegen Teilnahme an einer nicht genehmigten Versammlung erscheint unter besonderer Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitserwägungen allgemein akzeptabel für das Gericht.3​ Spontane Versammlungen​ Spontane Versammlungen, d. e. Versammlungen, die Umstände umfassen, bei denen „eine unverzügliche Reaktion auf ein aktuelles Ereignis in Form einer Demonstration geboten ist“, sind von Melde- und Genehmigungspflichten ausgenommen.1 Die Plötzlichkeit auslösender Ereignisse kann eine Benachrichtigung der Behörden ganz oder kurzfristig unmöglich machen ein bestimmtes Zeitlimit, bevor die Versammlung gestartet wird. Das Beharren auf Mitteilungs- oder Genehmigungserfordernissen würde eine Erwiderung im Wege der öffentlichen Versammlung unwirksam machen.2 Für den Gerichtshof ist in diesen Fällen vor allem die Frage von Bedeutung, ob die Beachtung der Verfahrensregeln tatsächlich zur Unwirksamkeit der Versammlung führt oder lediglich eine Belastung darstellt, die dies könnte von den Organisatoren getragen werden.3 Der EGMR hat für spontane Versammlungen geurteilt, dass „eine Entscheidung, solche Versammlungen nur wegen fehlender vorheriger Ankündigung ohne rechtswidriges Verhalten der Teilnehmer aufzulösen, eine unverhältnismäßige Einschränkung der friedlichen Versammlungsfreiheit darstellt“. .4​ Polizisten als Demonstranten​ In Bezug auf Artikel 11 Absatz 2 Satz 2, in dem die Möglichkeit besonderer Beschränkungen der Ausübung der Versammlungsfreiheit für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei und der staatlichen Verwaltung verankert ist, stellte der EGMR fest, dass diese Bestimmung zutrifft eng ausgelegt werden. Ziel solcher Beschränkungen sollte es sein, sicherzustellen, dass die Verantwortlichkeiten der betreffenden Angehörigen der Streitkräfte ordnungsgemäß erfüllt werden, und darüber hinaus das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Neutralität der jeweiligen Dienste aufrechtzuerhalten.1​ Gute Praktiken bei der Überwachung öffentlicher Versammlungen​ in Übereinstimmung mit Menschenrechtsstandards Vor dem Hintergrund des regulatorischen Rahmens stellt sich für die Polizei die zentrale Frage, wie sie relevante Menschenrechtsstandards operationalisieren und so beispielsweise Gerichtsurteile in konkreten Crowd-Management-Maßnahmen in einem gegebenen Szenario übertragen kann.​ Änderung des polizeilichen Ansatzes für öffentliche Versammlungen im Lichte der sich entwickelnden Rechtsprechung​ Im Zuge des Paradigmenwechsels von der Polizei zum Polizeidienst, der sich in den letzten Jahrzehnten nicht nur in Europa, sondern auch in demokratischen Ländern weltweit vollzogen hat, rücken Menschenrechte und Polizeiethik in die Debatte um den Zweck der Öffentlichkeit Polizeiarbeit.1 In diesem Zusammenhang hat sich auch der Umgang der Polizei mit öffentlichen Versammlungen verändert. Im Kern des neuen Denkens – das die sich entwickelnde Rechtsprechung widerspiegelt und durch praktische Erfahrungen und wissenschaftliche Forschung im Bereich der Massenpsychologie untermauert wird – liegt die Idee, dass die Polizei nicht nur im Zusammenhang mit Versammlungen reaktiv eingreifen soll, sondern ihre Hauptaufgabe darin besteht die Wahrnehmung des Rechts auf friedliche Versammlung proaktiv erleichtern. Das Hauptziel dieses Ansatzes besteht darin, ein menschenrechtsfreundliches Umfeld zu fördern, indem auf der Grundlage von Verhandlungen mit allen betroffenen Parteien ein Gleichgewicht zwischen konkurrierenden Positionen hergestellt wird und folglich Spannungen deeskaliert und der Einsatz von Gewalt unnötig gemacht werden.2 Ein bloßer Dialog reicht jedoch nicht in allen Fällen aus, und die Polizei muss auch auf robustere Maßnahmen vorbereitet sein, wenn dies erforderlich und verhältnismäßig ist, um die Kontrolle über die Situation zu behalten. Angesichts der Dynamik und Komplexität großer Menschenansammlungen ist ein hohes Maß an Professionalität Voraussetzung dafür, dass die Polizei den Anforderungen der Rechtsprechung gerecht wird und diese in konkrete problemorientierte Maßnahmen überführt. Vor allem in hitzigen und angespannten Situationen kann unprofessionelles Vorgehen der Polizei leicht einen Teufelskreis der Eskalation in Gang setzen und eine Atmosphäre nähren, die die Möglichkeit von Menschenrechtsverletzungen erhöht. In Bezug auf die Verwaltung von Polizeiversammlungen wurden in den letzten Jahrzehnten umfangreiche Forschungsarbeiten durchgeführt. Das Elaborated Social Identity Model (ESIM) beispielsweise geht davon aus, dass Massenveranstaltungen Begegnungen zwischen Gruppen sind, an denen die Polizei beteiligt ist. Die Art und Weise, wie die Polizei handelt, hat großen Einfluss auf das Verhalten der Menge. Vier Leitprinzipien werden für polizeiliches Handeln vorgeschlagen, um Spannungen zu deeskalieren: Bildung, Moderation, Kommunikation und Differenzierung.1 Diese Ergebnisse und Empfehlungen hatten in vielen Ländern einen erheblichen Einfluss auf Veränderungen in der Polizeiarbeit zur Kontrolle von Menschenmassen. Die in den 1960er Jahren übliche Eskalation der Gewalt bei gleichzeitig negativer Sicht auf Demonstranten wurde mehr und mehr durch einen kooperativen Polizeistil ersetzt.2 Die EU hat eine Reihe von Projekten finanziert, die darauf abzielen, nationale Forschungsprogramme zur Sicherheit bei Großveranstaltungen zu koordinieren , einschließlich öffentlicher Versammlungen, und die Unterstützung der Umsetzung der einschlägigen Bestimmungen. Als Ergebnis wurden verschiedene Instrumente und Methoden entwickelt, die Praktikern und Forschern beim Umgang mit Großereignissen helfen sollten. Sie umfassen Leitlinien und Handbücher, die dazu dienen, die nationalen Bemühungen in diesem Bereich zu harmonisieren, zu koordinieren und anzupassen sowie die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu fördern. Beispiele für diese Forschungsprojekte sind EU-SEC (2004-2008),3 EU-SEC II (2008-2011)4 und The House (2012-2014).5 Teile der Ergebnisse dieser Forschung sind in die „EU Handbuch für Polizei- und Sicherheitsbehörden zur Zusammenarbeit bei Großveranstaltungen mit internationaler Dimension“6. Das GODIAC-Projekt (2010–2013) war speziell darauf ausgerichtet, „bewährte Verfahren für Dialog und Kommunikation als strategische Grundsätze für die Überwachung politischer Kundgebungen“ zu entwickeln und zu fördern Europa'. Sie hat unter anderem eine Broschüre mit dem Titel „Empfehlungen für die Überwachung politischer Kundgebungen in Europa“ herausgegeben. 7
​ Schlüsselelemente der Polizeiprofessionalität​ im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen Die folgende, nicht erschöpfende Übersicht beleuchtet wichtige Elemente polizeilicher Professionalität – verstanden als Achtung und Schutz der Menschenrechte1 – in Bezug auf die Versammlungsführung. Wenn es um den Schutz der Menschenrechte geht, muss eine breite Palette sich ergänzender Aspekte berücksichtigt werden, um einen greifbaren Output in Form von polizeilichen Maßnahmen im Einklang mit einschlägigen Standards zu erzielen.2 Ein übergreifender und entscheidender Erfolgsfaktor ist die politische Entschlossenheit, ein menschenrechtszentriertes Modell der Polizeiarbeit in öffentlichen Versammlungen vollständig umzusetzen. Die eindeutige politische Unterstützung relevanter Veränderungsprozesse ist unverzichtbar – insbesondere in sich entwickelnden Demokratien und Transformationsländern.1​ Organisationskultur basierend auf Menschenrechten und Polizei​ Ethik Die Achtung und der Schutz der Menschenrechte sind Kernaufgaben der Polizei in demokratischen Gesellschaften. Dies ist nicht auf Versammlungen beschränkt, sondern gilt für alle Bereiche der Polizeiarbeit. Die strikte Einhaltung menschenrechtlicher Standards und damit verbundener ethischer Werte ist Voraussetzung für die erfolgreiche Umsetzung moderner partizipativer Polizeistile.1 Eine menschenrechtskonforme und ethische Polizeiarbeit widerspricht nicht der Vorstellung von effektiver und effizienter Polizeiarbeit, sondern ist im Gegenteil zentral um dies durch die Stärkung des öffentlichen Vertrauens in die Polizei zu erreichen.2 Vor diesem Hintergrund stellt die Schaffung einer entsprechenden Organisationskultur auf der Grundlage von Menschenrechten und Polizeiethik die Grundlage für eine umfassende polizeiliche Professionalität dar, die auch das Umfeld für die Haltung und das Handeln der Polizei schafft und Verhalten bei Versammlungen.​ Polizei als Facilitator: Notwendigkeit für Flexibilität​ Im Kontext der Wahrung der Menschenrechte lässt sich die allgemeine Rolle und Funktion der Polizei bei Versammlungen am besten als Moderator darstellen.1 Daher sollte die Zusammenarbeit mit den Organisatoren frühzeitig vor der Veranstaltung beginnen. Im Idealfall bietet die Polizei Beratung an und es können Vereinbarungen getroffen werden, beispielsweise über die Anzahl der Ordner, den Ort einer Demonstration oder die Route eines Marsches. Wenn Zeit-, Orts- und Artbeschränkungen für notwendig und verhältnismäßig erachtet werden, sollten sie vorher mit den Organisatoren besprochen werden, und die Polizei kann bei der Suche nach alternativen Lösungen behilflich sein. Kurz gesagt, die Polizei muss die Organisatoren unterstützen und ihnen ermöglichen, ihre Ziele zu erreichen, während sie gleichzeitig versucht, ein Gleichgewicht zwischen dem Recht auf friedliche Versammlung und möglichen konkurrierenden Interessen zu finden. Dies erfordert von der Polizei eine gewisse Flexibilität. Einschlägige Versammlungskonzepte sowie die Bereitschaft, Planungen bei Bedarf schnell an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen, sollten diese Flexibilität widerspiegeln.2 Insbesondere bei spontanen Versammlungen, Versammlungen ohne vorherige Ankündigung oder Genehmigung und solchen, die angezeigt oder genehmigt wurden, aber von der ursprünglichen Anzeige oder Genehmigung abweichen, ist eine erhöhte polizeiliche Flexibilität erfolgsentscheidend.1 Das Verbot oder die Beendigung einer Versammlung allein aufgrund von der Grund der fehlenden Benachrichtigung oder Genehmigung oder Abweichung von der Benachrichtigung oder Genehmigung ist im Allgemeinen nicht akzeptabel, es sei denn, es liegen zusätzliche Gründe vor, die eine entsprechende polizeiliche Anordnung rechtfertigen würden.2 Vor diesem Hintergrund muss die Polizei bereit sein, zu improvisieren und Umgang mit unerwarteten Ereignissen, beispielsweise indem eine ausreichende Anzahl angemessen ausgerüsteter Einheiten in Bereitschaft gehalten werden.3 Gegendemonstrationen, insbesondere wenn sie feindselig sind, stellen ein weiteres Beispiel dar, bei dem eine erhöhte Flexibilität der Polizei erforderlich ist, um die von der Rechtsprechung festgelegten Schutzanforderungen zu erfüllen.1 In diesen Situationen konzentriert sich die Polizei hauptsächlich darauf, die verschiedenen Gruppen von Demonstranten physisch zu trennen, um entsprechende Maßnahmen durchzusetzen Einschränkungen. Dabei ist zu beachten, dass ein entsprechendes polizeiliches Vorgehen, das die gesetzliche Verpflichtung der Staaten zum Schutz friedlicher Versammlungen vor Gewalt umsetzt, letztlich für Demonstranten von Vorteil sein kann, die selbst die Grundwerte demokratischer Gesellschaften verleugnen, beispielsweise rechte Ideologen. Angesichts der Rechtsprechung, die das Recht auf friedliche Versammlung für Demokratien grundsätzlich bekräftigt, sowie der Neutralität der Behörden in Bezug auf den Inhalt der Nachricht ist die Polizei jedoch verpflichtet, auf diese Szenarien vorbereitet zu sein. Um falschen Wahrnehmungen der Rolle der Polizei und negativen Auswirkungen auf das Verhältnis zwischen Polizei und Bürger entgegenzuwirken, ist eine detaillierte Erläuterung der rechtlichen Anforderungen, die die Polizei an die Öffentlichkeit binden, von besonderer Bedeutung.​ Kontinuierliche Kommunikation mit Organisatoren, Teilnehmern​ und die breitere Öffentlichkeit als Mittel der Wahl Kontinuierliche Kommunikation vor, während und nach einer Versammlung mit allen relevanten Personen und Gruppen, die an einer Versammlung beteiligt oder von ihr betroffen sind, sollte im Mittelpunkt des polizeilichen Vorgehens stehen und ist der Schlüssel zu einer erfolgreichen Moderation.1 Dazu gehört in erster Linie die Kommunikation mit Organisatoren und Teilnehmern , sowie mit Dritten. Ein umfassendes Kommunikationskonzept sollte neben persönlichen Kontakten auch den Dialog mit der breiten Öffentlichkeit über traditionelle und neue Medien, zum Beispiel Zeitungen, Fernsehen, Radio, Internet und soziale Netzwerke, beinhalten.2 In Bezug auf die persönliche Kommunikation mit Veranstaltern und Teilnehmern positive Erfahrungen mit dem Einsatz von spezialisierten Dialog- und Antikonfliktbeauftragten, die über entsprechende Soft Skills verfügen, sowie mit neutralen Mediatoren. Auch wenn Organisatoren oder Teilnehmer gegenüber Gesprächen mit der Polizei zurückhaltend sein mögen, sollte letztere an der Kommunikation festhalten. Verbindungsbeamte könnten helfen, eine Grundlage für die Zusammenarbeit zu schaffen. Die Kommunikation mit Organisatoren und Teilnehmern ist von besonderer Bedeutung, um Informationen über interessante Entwicklungen auszutauschen und Gerüchten entgegenzuwirken, falls es im Verlauf einer Versammlung zu Spannungen kommt. Die Polizei sollte sich nach Möglichkeit direkt an die Veranstalter wenden, die in erster Linie für die Steuerung der Veranstaltung, die Wahrung der Ruhe und die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften und polizeilichen Anordnungen verantwortlich sind. Sollte je nach Situation ein polizeiliches Eingreifen erforderlich sein, sollten die Organisatoren vorab informiert werden, um ihnen die Möglichkeit zu geben, auftretende Probleme selbst zu lösen. Diese Offenheit hilft, negative Überraschungen zu vermeiden und das Vertrauen in die Polizei als Partner der Veranstalter zu stärken; sie stellt ein wichtiges Element zur Deeskalation und Gewaltprävention dar.3 Der kommunikationsorientierte und nicht provokative polizeiliche Ansatz kann durch die Vermeidung einer offenen Sichtbarkeit von Gewalt untermauert werden. Dies kann sich beispielsweise auf die Kleiderordnung (Normaluniform) und die Ausrüstung (Schutzausrüstung und nicht unmittelbar sichtbare Zwangsmittel) der in Sichtweite der Menschenmenge eingesetzten Polizeibeamten beziehen.1 Die Polizeistärke am Veranstaltungsort ( vernünftige Polizeiprotesterquote) sowie die Gruppierung von Polizeieinheiten (versteckte Positionierung robuster Interventionseinheiten) sind weitere Aspekte, die erwähnt werden sollten. Allerdings sind die zu erwartenden Auswirkungen von Deeskalationsmaßnahmen gegen mögliche Gefahren für die Sicherheit des eingesetzten Polizeipersonals abzuwägen. Keinesfalls darf ein deeskalierender Ansatz zu Lasten der körperlichen Unversehrtheit der eingesetzten Polizeibeamten verfolgt werden. Die Kommunikation hört in der Regel nicht auf, wenn eine Montage beendet ist. Um das gegenseitige Vertrauen zu vertiefen und den Grundstein für eine mögliche zukünftige Zusammenarbeit zu legen, ist eine Nachbesprechung mit den Organisatoren unerlässlich.1​ Neutralität​ Es ist wichtig darauf hinzuweisen, dass die eigene Ansicht der Behörden über die Begründetheit eines bestimmten Protests irrelevant sein sollte. Daher wird von der Polizei generell strikte Neutralität gefordert.1​ Planungsverfahren und vorbereitende Maßnahmen: Zentralität des Wissens​ Problemorientierte strategische, taktische und operative Konzepte sowie entsprechende Führungs- und Kontrollstrukturen sind zentrale Voraussetzungen für die Einhaltung menschenrechtlicher Standards in der Versammlungspolizei. Entsprechende Konzepte sollen die Übertragung der Anforderungen der Rechtsprechung auf konkrete Maßnahmen unterstützen. Wirksame Führungs- und Kontrollstrukturen stellen sicher, dass diese Maßnahmen zügig umgesetzt werden und die beabsichtigte Wirkung vor Ort entfalten. Insbesondere bei Versammlungen sollte ein integrierter Ansatz unter Einbeziehung verschiedener anderer Stellen und Organisationen als Kooperationspartner der Polizei verfolgt werden.1 Eine verlässliche Lagebeurteilung ist für die Polizei von größter Bedeutung, um Montageeinsätze erfolgreich planen zu können. Eines der Hauptziele der Informationsbeschaffung und -analyse ist es, ein realistisches und detailliertes Bild über die Wahrscheinlichkeit von Gewalt oder anderen rechtswidrigen Handlungen von Demonstranten oder erwarteten Gegendemonstranten zu erhalten.1 Daher insbesondere im Hinblick auf die Schutzpflicht der Polizei friedlichen Demonstranten gegen feindliche Gegendemonstranten, muss der Informationsbeschaffung und -analyse besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden, damit die Polizei ihre Schutzaufgaben effektiv erfüllen kann.2 Je nach Ergebnis dieser Bewertung könnte das konkrete polizeiliche Vorgehen den Schwerpunkt entweder stärker setzen auf Kommunikation und Moderation oder mehr auf Intervention und Zwang. Es ist wichtig, Notfallpläne und Vorsorgemaßnahmen einzubeziehen. Um die Menschenrechtsstandards aufrechtzuerhalten, sollte die Planung und Vorbereitung gegebenenfalls auch die Notwendigkeit von Folgemaßnahmen berücksichtigen, wie beispielsweise die Identifizierung oder Inhaftierung einer großen Anzahl von Personen.3 Je besser die Polizei vorbereitet und in der Lage ist, ist klar bestimmte Entwicklungen aufgrund gründlicher Planungsverfahren vorherzusehen, desto geringer ist das Risiko, dass sie die Kontrolle über die Situation verlieren oder überreagieren. Angesichts der modernen polizeilichen Führungs- und Führungsstile, die auf Delegation und Entscheidungsfindung auf möglichst niedriger Hierarchieebene setzen, ist es für den Erfolg unerlässlich, dass alle an einem Einsatz beteiligten Beamten über die Informationen verfügen, die sie benötigen, um ihre Aufgaben professionell zu erfüllen Benehmen. Dazu gehört neben dem einschlägigen Hintergrundwissen zu polizeilichen Konzepten und Führungsstrukturen und deren Funktionsweise aktuelle Informationen zu allen wichtigen Aspekten des jeweiligen Einsatzes, beispielsweise zu Zielen und zu erwartendem Verhalten von Demonstranten, Gefahrenorten oder Personen entlang der Marschroute und Erfahrungen mit den Demonstranten in der Vergangenheit.1 Polizeieinsätze im Zusammenhang mit Versammlungen sind oft langwierig und belastend. Daher sollte dem Wohlbefinden des eingesetzten Polizeipersonals besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden, beispielsweise durch eine qualitativ hochwertige Verpflegung und ausreichende Ruhemöglichkeiten. Geeignete Maßnahmen tragen dazu bei, die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit der beteiligten Beamten zu erhalten, Stress abzubauen und damit die Wahrscheinlichkeit polizeilichen Fehlverhaltens zu mindern.1​ Maßnahmen zur Verhinderung des Ausbruchs von Gewalt​ Präventive polizeiliche Maßnahmen, die in der Phase vor dem Ereignis beginnen, können je nach Lagebeurteilung von der bloßen Anwesenheit einiger Polizeibeamter vor Ort bis hin zu gezielten Kontrollen und Durchsuchungen, Beschlagnahmen, Festnahmen und einer Vielzahl von Überwachungs- und Datenerfassungsmaßnahmen reichen . Da diese Eingriffe intensiv und für potenzielle Teilnehmer bedrohlich sein können, ist die strikte Einhaltung der Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit von besonderer Bedeutung. Im Allgemeinen stellt die bloße Teilnahme einer Einzelperson an einer friedlichen Versammlung keinen vernünftigen Grund für diese Maßnahmen dar.1​ Differenzierung: Gezielte Intervention und minimaler Einsatz​ der Kraft Eine der großen Herausforderungen für polizeiliche Versammlungen ergibt sich aus der Tatsache, dass eine Menschenmenge nicht homogen ist, sondern aus verschiedenen Personen besteht. Daher muss die Polizei zwischen friedlichen Teilnehmern, einschließlich Teilnehmern, die nur verbal aggressiv, aber nicht gewalttätig sind, und Teilnehmern, die Gewalt anwenden, anwenden oder dazu aufstacheln wollen und deren Verhalten daher als nicht friedlich charakterisiert werden kann, unterscheiden.1 ausgeklügelte polizeiliche Kontrollkonzepte setzen auf gezielte, schnelle und konzentrierte Eingriffe ausschließlich gegen nicht friedlich handelnde oder nicht friedlich gesinnte Personen, um das Risiko von Menschenrechtsverletzungen friedlich bleibender Teilnehmer zu minimieren. Wenn eine größere Gruppe von Personen Feindseligkeiten begeht, könnte die Polizei versuchen, diese gewalttätige Gruppe von den friedlichen Demonstranten zu trennen, damit letztere ihre Rechte weiterhin ungestört wahrnehmen können.2 Als höchst problematisch erscheinen in diesem Zusammenhang Maßnahmen, die sich auf die unterschiedslose Eindämmung von Personen konzentrieren, indem sie nicht zwischen Teilnehmern und Nichtteilnehmern oder zwischen friedlichen und nicht friedlichen Demonstranten unterscheiden. Auch wenn diese Technik – unter bestimmten Voraussetzungen – gesetzeskonform1 sein mag, da entsprechende polizeiliche Eingriffe das individuelle Verhalten oft nicht berücksichtigen, könnte es leicht unverhältnismäßig und rechtswidrig sein, eine Personengruppe wahllos abzusperren und daran zu hindern das Gelände verlassen. Darüber hinaus sind in vielen Fällen inakzeptable Eindämmungsbedingungen und die mögliche Eskalation der Spannungen zwischen Polizei und Demonstranten starke Argumente gegen diese Technik.2 Eine Alternative für die Polizei zu einem sofortigen Eingreifen gegen Demonstranten, die Gewalt ausüben oder andere rechtswidrige Handlungen begehen, könnte je nach den Umständen darin bestehen, Beweise für die Straftaten zu sammeln und nach der Veranstaltung diskrete Festnahmen vorzubereiten, um eine Provokation des Vorhandenen zu vermeiden Mehrheit friedlicher Teilnehmer. Kurz gesagt, die Ausübung einer effektiven Strafverfolgung bei gleichzeitiger Minderung negativer Auswirkungen auf die öffentliche Ordnung scheint die Lösung der Wahl für die Polizei zu sein.1 Der Anwendung von Gewalt im Zusammenhang mit Versammlungen ist besondere Aufmerksamkeit zu widmen, da Zwangsmittel leicht außer Kontrolle geraten, Unbeteiligte unbeabsichtigt verletzen und Widerstand von Seiten der Demonstranten provozieren können. Insbesondere die wahllose Anwendung von Gewalt gegen Menschenmassen ist nicht hinnehmbar. Soweit ein sofortiges Zwangseingreifen nicht unvermeidlich ist, ist die Polizei verpflichtet, ein abgestuftes Vorgehen zu verfolgen, beginnend mit einer Verwarnung, bevor Maßnahmen ergriffen werden kugelsichere Westen sowie die Bereitstellung geeigneter Zwangsmittel zur Kontrolle der Menschenmenge, einschließlich Schlagstöcke, Wasserwerfer und Tränengas, ist von größter Bedeutung, um die Notwendigkeit zu verringern, dass sie auf stärkere und möglicherweise tödlichere Waffen zurückgreifen müssen. Insbesondere wenn das Risiko von Gewalt gegen Vollzugsbeamte hoch ist, kann daraus eine Verantwortung des Staates zur Bereitstellung geeigneter Ausrüstung zur Verhinderung exzessiver Gewaltanwendung durch die Polizei geschlossen werden.2 Auch bei Gewaltanwendung in einer besonderen Situation den Anforderungen der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit entspricht, ist eine zentrale Frage für seine Rechtfertigung, ob er durch geeignete Maßnahmen in der Planungs- und Vorbereitungsphase des Polizeieinsatzes zumutbar hätte verhindert werden können.1 Im Allgemeinen der Einsatz von Schusswaffen gegen eine Menschenmenge oder Einzelpersonen in einer Menschenmenge ist nicht zu rechtfertigen und kann daher als verboten angesehen werden.2 Diese Kerngedanken spiegeln sich auch in verschiedenen internationalen und regionalen Standardsetzungsdokumenten wider.3 Die „UN-Grundprinzipien für die Anwendung von Gewalt und Schusswaffen durch Strafverfolgungsbeamte“ sehen konkret vor Leitlinien in Bezug auf die Anwendung von Gewalt.4​ Einschränkungen des polizeilichen Ermessens: Notwendigkeit​ und Verhältnismäßigkeit Richtschnur für die Polizei sollte die Vermutung zugunsten der Abhaltung von Versammlungen sein, die der Bedeutung dieses Grundrechts für funktionierende Demokratien Rechnung trägt.1 Die hohe Rechtfertigungsschwelle für Eingriffe in das Recht auf friedliche Versammlung nach Rechtsprechung , muss von jedem Polizeibeamten und auf allen Hierarchieebenen bei der Entscheidungsfindung über polizeiliches Handeln berücksichtigt werden. Die Grundsätze der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit, die den grundsätzlich den Staaten eingeräumten Ermessensspielraum einengen, sind entscheidende Faktoren für den Ausgleich kollidierender Interessen, insbesondere der Menschenrechte der betroffenen Personen, der Pflicht des Staates zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit sowie der Rechte des Staates Andere. Vor Beginn der Veranstaltung ausgesprochene Verbote sowie die vorzeitige Beendigung von Versammlungen auf polizeiliche Anordnung und die anschließende Zerstreuung der Menschenmenge sind daher nur dann zu rechtfertigen, wenn andere, weniger einschneidende Mittel, wie zeitliche, örtliche und örtliche Beschränkungen, eine Montage als ungeeignet oder unzureichend erachtet werden. Folglich muss die Polizei zunächst die Anwendung und Durchsetzung von Zeit-, Orts- und Artbeschränkungen prüfen und sich entsprechend auf deren Durchsetzung vorbereiten.2 Angesichts der Tatsache, dass Proteste eine Botschaft an ein bestimmtes Publikum übermitteln sollen und daher in Sichtweite stattfinden dürfen und Ton dieses Publikums, Zeit-, Orts- und Artbeschränkungen müssen auch den strengen Prüfungen der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit genügen.3 Insbesondere im Hinblick auf die Anwendung von Gewalt sind die Grundsätze der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit sorgfältig abzuwägen, um die am wenigsten eingreifenden Mittel zu bestimmen Zwang.4​ Transparenz​ Transparenz bei Polizeieinsätzen, nicht nur bei versammlungsbezogenen Aufgaben, ist ein wichtiges Mittel zur Vertrauensbildung und zum Aufbau von Partnerschaften zwischen Polizei, Veranstaltern, Beteiligten und Dritten. Dazu sollte ein gutes Verhältnis zu den Medien gehören. Angesichts ihres Schutzes durch das Recht, Informationen zu suchen und zu erhalten, wie es beispielsweise in Artikel 19 (2) des ICCPR verankert ist, sollten die Strafverfolgungsbehörden offen und unterstützend für die Überwachung der polizeilichen Leistung in Bezug auf öffentliche Versammlungen durch Vertreter von Nicht- Regierungsorganisationen im Bereich der Menschenrechte. Dies könnte eine wichtige Quelle unabhängiger Informationen sein. Relevante Beobachtungen könnten in die öffentliche Debatte einfließen und als Grundlage für den Dialog zwischen den betroffenen Akteuren dienen.1​ Rechenschaftspflicht​ Zur Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen durch die Polizei, insbesondere bei öffentlichen Versammlungen, bei denen häufig formierte Polizeieinheiten eingesetzt werden und es schwierig ist, einzelne Beamte zu identifizieren und strafrechtlich zu verfolgen, stellt die Rechenschaftspflicht eine wichtige Säule eines menschenrechtsorientierten Ansatzes für Polizeiversammlungen dar. In der Regel bleibt jeder Polizeibeamte für sein Handeln einzeln verantwortlich, auch wenn er als Mitglied einer gebildeten Einheit handelt. Daher wird die Durchführbarkeit der Identifizierung einzelner Beamter, beispielsweise durch das Anbringen ausreichend großer Identifikationsnummern auf der Polizeiuniform, entscheidend.1 Die Verwendung von am Körper getragenen Kameras durch Polizeibeamte ist ein relativ neues Mittel, das die Ermittlungen erleichtern könnte mutmaßliche Menschenrechtsverletzungen durch Polizeibeamte im Rahmen von Versammlungen.2 Um ein klares Signal an die Mitglieder der Polizeiorganisation und auch an die Öffentlichkeit zu senden, ist eine gründliche Untersuchung mutmaßlicher Menschenrechtsverletzungen durch Polizeibeamte nebst der Bestimmung erforderlich eines wirksamen Rechtsbehelfs für die Opfer, ist von großer Bedeutung.3 Es sollten Vorschriften vorhanden sein, nach denen jede polizeiliche Intervention oder Nichtintervention Gegenstand einer behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung sein könnte.4​ Nach der Veranstaltung: Nachbesprechung und Bewertung​ Insbesondere im Hinblick auf das psychische Wohlbefinden der Beamten und die Ableitung von Lernpunkten für künftige Veranstaltungen sollte eine Nachbesprechung des an der Massenkontrolle beteiligten Polizeipersonals verpflichtend sein einer lernenden Organisation kann eine gut vorbereitete und effektive Bewertung jedes Polizeieinsatzes detaillierte Informationen für Verbesserungen liefern. Unschätzbare Quellen für den Erwerb relevanter Erkenntnisse sind die Polizeibeamten und andere an der Operation beteiligte Stellen sowie die Organisatoren einer Versammlung. Ihre Ansichten und Erfahrungen ermöglichen eine kritische Bewertung mehrerer Aspekte, die eine Vielzahl von Bereichen umfassen, darunter beispielsweise relevante Polizeikonzepte und -strukturen, persönliche Fähigkeiten von Polizeibeamten und Eignung von Geräten zur Kontrolle von Menschenmassen. Wissenschaftliche Unterstützung durch Kooperationen mit einschlägigen Forschungsinstituten könnte ergänzenden Input für die Weiterentwicklung der Versammlungspolizei leisten, beispielsweise im Bereich der Massenpsychologie und -dynamik.2​ Ausbildung​ Basierend auf den Ergebnissen der Evaluationsverfahren ist eine kontinuierliche praxisorientierte Schulung der mit Polizeiversammlungen betrauten Beamten und Einheiten die Grundlage für spürbare Verbesserungen. Es sollte betont werden, dass lediglich theoretisches Wissen über Menschenrechtsstandards nicht ausreicht. Vielmehr sollte der Transfer von der Theorie in die Praxis, also von gesetzlichen Normen zu konkreten Maßnahmen, im Vordergrund stehen. Dies umfasst alle erfolgsentscheidenden Aspekte, wie beispielsweise Methoden zur Deeskalation und zwanglose Konfliktlösungstechniken sowie effektive Planungs- und Führungsverfahren. Wenn die Anwendung von Gewalt unvermeidlich ist, müssen Polizeibeamte über angemessene Fähigkeiten verfügen, um Zwangsmittel effektiv und professionell anzuwenden und das Risiko von Opfern zu minimieren.1​ Schlussfolgerungen und Ausblick​ In den letzten Jahrzehnten hat sich eine bemerkenswerte Rechtsprechung und weitere normsetzende Dokumente zum Recht auf friedliche Versammlung entwickelt. Im Wesentlichen wurde durch die weitere Ausweitung des Schutzbereichs des Rechts auf friedliche Versammlung bei gleichzeitiger Einengung des Beurteilungsspielraums der Staaten die überragende Bedeutung dieses Grundrechts für eine funktionierende demokratische Gesellschaft untermauert und damit einhergehend Es wurden hohe Schwellenwerte für die Rechtfertigung von Eingriffen in dieses Recht festgelegt. Wenn es darum geht, die Menschenrechtsstandards auf reale Szenarien anzuwenden, steht die Polizei im Mittelpunkt. Angesichts der Schwierigkeiten und Dynamiken bei der Kontrolle großer Menschenansammlungen erweist sich die Übertragung dieser Standards in konkrete Maßnahmen zur Achtung und zum Schutz des Rechts auf friedliche Versammlung als komplexe Aufgabe für die Polizei. Um in diesem Bereich erfolgreich zu sein, ist ein systematischer und langfristiger Ansatz, der eine breite Palette sich ergänzender Maßnahmen umfasst und von dem politischen Willen unterstützt wird, die Wahrung der Menschenrechte zum zugrunde liegenden Zweck der öffentlichen Polizeiarbeit zu machen, von entscheidender Bedeutung. Die genaue Ausgestaltung der sich aus dem Recht auf friedliche Versammlung ergebenden Pflichten der Staaten und damit auch der Polizei bleibt jedoch noch in Arbeit.1 Neben der gesellschaftspolitischen und technischen Entwicklung ergeben sich neue Versammlungsszenarien sowie neue Bedrohungspotentiale für die Recht auf Versammlungsfreiheit, kommen wird. Aktuelle Fragen drehen sich in diesem Zusammenhang beispielsweise um die Rolle multilateraler Organisationen bei der Sicherung und Förderung des Rechts auf friedliche Versammlung2, die mögliche Nutzung von privatem öffentlichen Raum für Versammlungen3 und die Möglichkeit öffentlicher Versammlungen im Internet. 4 Darüber hinaus sollten der Aufstieg globaler Protestbewegungen und die zunehmende Nutzung sozialer Medien bei der Organisation von Versammlungen berücksichtigt werden.5 Um in einem sich ständig ändernden Umfeld menschenrechtskonform zu handeln, sind Polizeibehörden gut beraten, ihre Strategien anzupassen und Taktik auf neue Entwicklungen. Zu diesem Zweck könnten die kritische Bewertung und kontinuierliche Weiterentwicklung bewährter Praktiken in Polizeiversammlungen ein nützliches Instrument sein. Die entsprechende Arbeit könnte beispielsweise eine verstärkte Zusammenarbeit auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene zwischen Strafverfolgungsbehörden, anderen Behörden, wissenschaftlichen Instituten, Angehörigen der Rechtsberufe und unabhängigen Menschenrechtsorganisationen sowie anderen Akteuren der Zivilgesellschaft umfassen. In dieser Hinsicht sind die jüngsten Bemühungen auf EU-Ebene, wie die Bereitstellung von Finanzmitteln für einschlägige Forschungsprojekte und die Entwicklung von Handbüchern, die Förderung der Zusammenarbeit und des Wissensaustauschs, Schritte in die richtige Richtung. 6 Vor dem Hintergrund der Haushaltsknappheit in vielen Ländern, die einerseits zu Personalabbau und veralteter Ausrüstung der Strafverfolgungsbehörden führt, andererseits zu einer wachsenden Zahl prioritärer Aufgaben im Bereich der inneren Sicherheit , der Umgang mit Versammlungen in Übereinstimmung mit Menschenrechtsstandards bleibt ein Thema für die Polizei auf der ganzen Welt.
In Anbetracht der Tatsache, dass das Vertrauen in die Polizei und ihre Professionalität der Schlüssel zu einer effektiven und effizienten öffentlichen Polizeiarbeit in demokratischen Gesellschaften ist, kann die überragende Bedeutung guter und langjähriger Beziehungen zwischen Polizei und Bürger nicht genug betont werden. Daher ist die strikte Einhaltung menschenrechtlicher Standards und ethischer Werte ein entscheidender Faktor, um das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Arbeit der Polizei zu gewinnen und zu erhalten. Letztendlich kann die Denkweise jedes einzelnen Beamten und das Ausmaß, in dem er oder sie Menschenrechte und Ethik zur treibenden Kraft der Entscheidungsfindung macht, entscheidend für den Erfolg oder Misserfolg polizeilichen Handelns sein, insbesondere in Bezug auf Versammlungen. Daher gibt es für Polizeidienste nicht nur aus rechtlicher, sondern auch aus praktischer Sicht keine Alternative zu verstärkten Bemühungen, Menschenrechte und Polizeiethik in den Mittelpunkt ihrer Aufgaben zu stellen. Verweise AI (2013) Polizei- und Menschenrechtsprogramm: Polizeiversammlungen. Kurzserie Nr. 1. https://www.amnesty.nl/sites/default/files/public/policing_assemblies_26022015_light . pdf Abgerufen am 1. Juni 2016 Amnesty International [AI] (1998)10 Grundlegende Menschenrechtsstandards für Strafverfolgungsbeamte. Internationales Sekretariat, London Arndt F, Engels A (2015) Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. In: Karpenstein U, Mayer FC (eds) Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, 2nd edn. Beck, Munich, pp 339-359 Europarat [CoE] (2001) Europäischer Kodex für Polizeiethik. Rec(2001)10 des Ministerkomitees an die Mitgliedstaaten. Angenommen vom Ministerkomitee am 19. September 2001 auf der 765. Sitzung der Ministerdelegierten. 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