1. Rechtsträger und Handelnde im Völkerrecht
Der in anderen Rechtsordnungen für das Völkerrecht geltende Begriff droit international public 1 oder public international law erscheint im Hinblick auf die Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte sachgerechter, da sich das Völkerrecht tatsächlich nicht ausschließlich mit Völkern oder Staaten beschäftigt. Zunehmend rücken andere Wirkungseinheiten wie transnationale Wirtschaftsunternehmen, I. O., nationale Befreiungsbewegungen und Individuen in den Blickpunkt völkerrechtlicher Fragestellungen. Allerdings reichen internationale Tätigkeiten allein idR nicht aus, um den Status eines Völkerrechtssubjekts zu erreichen.
Völkerrechtssubjekt ist grundsätzlich nur, wer Träger völkerrechtlicher Rechte und/oder 2 Pflichten ist, und wessen Verhalten unmittelbar durch das Völkerrecht geregelt wird.[\[1\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftn1) Art und Umfang der Völkerrechtssubjektivität richten sich nach der Natur des einzelnen Rechtsträgers und seiner Stellung in der Völkerrechtsordnung. So bestimmt sich der Umfang völkerrechtlicher Rechte und Pflichten der I. O. nach der Aufgabenstellung und ihren Funktionen nach Maßgabe der Gründungsverträge.
Kennzeichnend für Völkerrechtssubjektivität sind die Aufnahme diplomatischer Beziehun- 3 gen, der Abschluss völkerrechtlicher Verträge und die Möglichkeit, eigene Interessen durch Beschwerde oder Klage bei einem internationalen Ausschuss oder Gerichtshof durchzusetzen.[\[2\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftn2)
a) Entwicklung
Bis zum Beginn des 20. Jhs wurde Völkerrecht im Wesentlichen als zwischenstaatliches Recht 4 verstanden, obgleich bereits damals in geringem Umfang nichtstaatliche Völkerrechtssubjekte wie der Heilige Stuhl existierten. Mit Gründung des Völkerbundes (1919) und der UNO (1945) mit ihren Spezialorganisationen (ILO, UNESCO, WHO, IMF u a) erlangten die I. O. völkerrechtliche Bedeutung.[\[1\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftn1) Dennoch führte dies zunächst nicht dazu, dass ihnen in der internationalen Rechtsprechung Völkerrechtssubjektivität zuerkannt wurde. Noch 1927 stellte der Ständige Internationale Gerichtshof (StIGH) im Lotus-Fall fest, dass das Völkerrecht seiner Natur nach das zwischen Staaten geltende Recht sei.[\[2\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftn2)
Im Völkerrecht fasste mit der Zeit dennoch eine funktionale Betrachtungsweise Fuß, welche 5 zunehmend auch I. O., Individuen und Gruppen einbezog. Aus dem Völkerrecht entwickelte sich das Recht der internationalen Beziehungen.[\[3\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftn3) Richtungweisend für diese Entwicklung war die allmähliche Übertragung von Aufgaben auf I. O. und die Einschränkung staatlicher Souveränität durch die Menschenrechte. Damit war zugleich die Idee einer internationalen Ordnung geboren, die nicht mehr ausschließlich auf der Leistung der einzelnen Staaten beruhte, sondern ihren Geltungsgrund aus der Wohlfahrt der gesamten Menschheit und den unveräußerlichen Menschenrechten ableitete.[\[4\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftn4)
6 Die Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte im Verlauf des 20. Jhs veränderte das überkommene Gefüge des Völkerrechts. Unverändert sind jedoch Staaten die wichtigsten Akteure der Völkerrechtsordnung (vgl u Rn 76 ff), und das Völkerrecht ist weiterhin stark von einem
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[\[1\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftnref1) Klein/Schmahl, 4. Abschn Rn 1 ff, 8 ff.
[\[2\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftnref2) PCIJ, Ser A, No 10, 18.
[\[3\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftnref3) Vgl Graf Vitzthum, 1. Abschn Rn 18 f, 30 f.
[\[4\]](http://investigatione.srvdns.de/xeno/#_ftnref4) Vgl Mosler, Die Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte, ZaöRV 22 (1962) 1 ff; eingehend dazu Graf Vitzthum, Der Staat der Staatengemeinschaft, 2006.
zwischenstaatlichen Charakter geprägt. Die Forderung, auch andere Wirkungseinheiten, insbe-sondere den Einzelnen (vgl u Rn 229 ff), zu internationalen Beteiligten zu machen und sie so den Staaten gleichzustellen, verkennt, dass die Stabilität der Völkerrechtsordnung im Wesentlichen auf der staatlichen Souveränität beruht. Nicht zuletzt deswegen war den Versuchen, Minderhei¬ten einen völkerrechtlichen Status einzuräumen, bisher kein Erfolg beschieden.
a) Einteilung der Völkerrechtssubjekte
7 Nach Art und Umfang völkerrechtlicher Rechte und Pflichten unterscheidet man zwischen den unbeschränkten und den beschränkten oder partiellen Völkerrechtssubjekten.
8 Unbeschränkte Völkerrechtssubjektivität kommt lediglich den Staaten zu, weil nur sie Trä¬ger sämtlicher völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sind. Sie werden auch als originäre oder geborene Völkerrechtssubjekte bezeichnet, da sie aufgrund ihrer Eigenschaft als politisch orga-nisierter Personenverband Beteiligte völkerrechtlicher Beziehungen sind.
9 Im Gegensatz hierzu stehen die derivativen oder abgeleiteten Völkerrechtssubjekte, deren Rechtssubjektivität auf einer Ermächtigung durch die Staaten zumeist in Form eines Gründungs¬vertrages beruht. Diese Akteure werden auch als partielle oder beschränkte Völkerrechtssubjekte bezeichnet, da ihnen nur bestimmte Rechte und Pflichten zukommen. Je nach Aufgabenbereich und Art der übertragenen Befugnisse unterscheidet sich die Rechtsstellung beschränkt völker¬rechtsfähiger Rechtssubjekte. Dies wird deutlich, wenn man so unterschiedliche Akteure wie etwa die als kriegführende Partei anerkannten Aufständischen, die Gliedstaaten von Bundes¬staaten oder aber den Weltpostverein gegenüberstellt.
10 Von der völkerrechtlichen Rechtspersönlichkeit ist die rechtliche Handlungsfähigkeit zu trennen, auch wenn beide Elemente idR zusammenfallen. So war etwa das Deutsche Reich nicht dadurch untergegangen, dass die Alliierten mit Erklärung v 5.6.1945 die oberste Regierungsge¬walt übernahmen. Der Umfang der Handlungsfähigkeit entspricht der Rechtsfähigkeit. Ein Handeln außerhalb dieser Grenzen (ultra vires) kann keine völkerrechtliche Bindung herbeifüh¬ren.
11 Im Übrigen ist die Rechts- und Handlungsfähigkeit nach Völkerrecht von der nach inner-staatlichem Recht zu trennen. So genießt die UNO nach Art 104 UN-Charta im Hoheitsgebiet je¬des Mitgliedstaates die Rechts- und Geschäftsfähigkeit, die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Ziele erforderlich ist. Art 335 AEUV sieht vor, dass die EU „[…] in jedem Mitgliedstaat die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit [besitzt], die juristischen Personen nach dessen Rechtsvorschriften zuerkannt ist; sie kann insbesondere bewegliches und unbewegliches Ver¬mögen erwerben und veräußern sowie vor Gericht stehen."
a) Internationale Organisationen
Den staatlichen I. O. kommt unter den beschränkten Völkerrechtssubjekten eine besondere 12 Bedeutung zu. Ihre Völkerrechtssubjektivität wurde vom IGH im Bernadotte-Gutachten v 1949 schließlich anerkannt. Eine I. O. liegt vor, wenn sich Staaten auf der Grundlage eines völker-rechtlichen Vertrages
auf Dauer oder für eine bestimmte Zeit zu einem gemeinsamen Zweck in der Form zusammenschließen, dass sie Organe selbständig mit der Wahrnehmung der vertrag¬lich vereinbarten Aufgaben betrauen. Das Tätigkeitsfeld kann sich wandeln und über das ur¬sprünglich in den Gründungsverträgen festgelegte hinausgehen, wenn sich dies durch dynami¬sche Auslegung von Sinn und Zweck des Vertrags ergibt (effet utile). Damit einher geht eine Kompetenzerweiterung der zuständigen Organe (implied powers). In der Regel haben I. O. drei Organe: eine Versammlung, ein Organ, das sich aus Delegierten der einzelnen Staaten zusam¬mensetzt und mit Exekutivbefugnissen ausgestattet ist, sowie ein Sekretariat, das Verwaltungs¬aufgaben wahrnimmt (vgl u Rn 160 ff).
Eine Sonderstellung unter den I. O. nimmt die UNO ein. Ihr Hauptaugenmerk ist auf die 13 Aufrechterhaltung von internationaler Sicherheit und Frieden sowie den Schutz der Menschen-rechte gerichtet. Zu diesem Zweck hat die UNO Abkommen in den verschiedensten Bereichen geschlossen, welche von peace-keeping operations, speziellen Konferenzen bis hin zu den Ab-kommen über die Sitze in Genf und New York reichen. Mit dem Headquarters Agreement zwi-schen der UNO und den USA v 26.6.1947 wurden der UNO Vorrechte und Immunitäten wie im Gesandtschaftswesen gewährt.
a) Der Einzelne
Neben den I. O. werden auch dem Einzelnen, insbesondere durch die Menschenrechtskonven- 14 tionen, in zunehmendem Umfang Rechte eingeräumt. Eine Rechtsträgerschaft des Einzelnen wurde früher auf Grund der klassischen, durch die Objekttheorie geprägten Lehre abgelehnt. Grundsätzlich sollte ihn der jeweilige Heimatstaat auf internationaler Ebene vertreten (Mediati-sierung). Die Einbindung des Einzelnen erfolgte zunächst in völkerrechtlichen Verträgen, die vorrangig die besonderen Situationen von Einzelnen im Blick hatten und deren Schutz dienen sollten, so etwa das III. Genfer Abkommen über die Behandlung von Kriegsgefangenen und das IV. Genfer Abkommen zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten v 1949. Hierbei wurden bestimmte Rechte für Einzelpersonen vorgesehen.
Die traditionelle völkerrechtliche Mediatisierung des Einzelnen findet sich ungeachtet dieser 15 jüngeren Entwicklungen heute noch im Bereich des diplomatischen Schutzes. Eine Verletzung der völkerrechtlichen Regeln des fremdenrechtlichen Mindeststandards durch den Gaststaat, in welchem sich der Ausländer aufhält, berechtigt den Heimatstaat im Wege des diplomatischen Schutzes zur Geltendmachung eigener (zwischenstaatlicher) Rechte gegenüber dem Gaststaat. Der zwischenstaatliche Charakter der sich hieraus ergebenden Rechte und Pflichten zeigt sich daran, dass ein Verzicht auf den diplomatischen Schutz durch den Fremden oder in den Bestim¬mungen des Gaststaats, wie er zB in den so genannten Calvo-Klauseln enthalten war, als unbe-achtlich angesehen wird, während der Heimatstaat berechtigt ist, zum Nachteil seines eigenen Staatsangehörigen ohne dessen Zustimmung auf diplomatische Schutzrechte zu verzichten.
16 Den Schutz von Staatsangehörigen in einem Empfangsstaat sollen auch die Bestimmungen von Art 36 und 37 der Wiener Konsularrechtskonvention erreichen. Hier sind namentlich Rechte enthalten, die den Kontakt der Konsularbeamten mit den eigenen Staatsangehörigen ermögli¬chen
sollen; im Falle von Freiheitsentziehungen kann der Betroffene verlangen, dass die konsu-larische Vertretung seines Landes informiert wird. Dies wird ergänzt durch eine Pflicht des Emp-fangsstaats, den Betroffenen über seine Rechte aus der letztgenannten Verpflichtung zu unterrichten. Der Staat, dessen Staatsangehörigen die Verletzung eines solchen Rechts wider-fahren ist, kann die Rechte gegen den verletzenden Staat geltend machen.
17 Die Natur des Schutzes des Einzelnen ändert sich allerdings, sobald es sich um eigene, völ¬kerrechtliche Rechte des Einzelnen handelt, insbesondere um Menschenrechte. Dann ist der Ein¬zelne materiell Rechtsinhaber und hat die Möglichkeit, seine Rechte selbständig in einem völker¬rechtlichen Verfahren, wie zB der Individualbeschwerde nach der EMRK, geltend zu machen (vgl u Rn 250 ff). Aber auch in den Fällen, in denen er keinen direkten Zugang zu internationalen Instanzen hat, geht die Entwicklung dahin, dass sein Heimatstaat in zunehmendem Maße nicht mehr nur seine eigenen Rechte, sondern in Vertretung seiner Staatsangehörigen zu deren Guns¬ten Rechte geltend macht. Noch weitergehend wird heute von der Nationality Rule, wonach der Staat nur seine eigenen Staatsangehörigen zu schützen befugt ist, eine Ausnahme gemacht, wenn Rechte aus der Verletzung elementarer Menschenrechte, die erga omnes verpflichtend sind, geltend gemacht werden.
18 Ein anderes Beispiel für die Weiterentwicklung der Rechtsstellung des Einzelnen findet sich im Flüchtlingsrecht (vgl u Rn 297 ff). Menschen, die ihren Heimatstaat verlassen hatten, standen einst weder unter dem Schutz ihres Heimatstaats noch eines anderen Völkerrechtssubjekts. Sie besaßen auch keinen eigenen völkerrechtlichen Status. Zu ihrem Schutz wurde zunächst das Amt des Hochkommissars für Flüchtlinge eingerichtet. Zugleich wurde die Internationale Flüchtlingsorganisation (IRO) gegründet. Beide wurden 1951 durch den Hohen Flüchtlingskom¬missar der UNO (UNHCR) abgelöst. Die Genfer Flüchtlingskonvention v 1951, die zunächst räum¬lich auf Europa und zeitlich auf die Folgen des Zweiten Weltkriegs beschränkt war, gilt aufgrund des New Yorker Zusatzprotokolls v 31.1.1967 für alle Flüchtlinge. Auch wenn den Flüchtlingen durch die Konvention gewisse Rechte gewährt werden, ergibt sich hieraus keine Anerkennung als Völkerrechtssubjekte.
19 Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) v 4.11.1950 erkennt auf regionaler Ebene eine partielle Völkerrechtssubjektivität des Einzelnen an, da es diesem erstmals in der Geschich¬te des Völkerrechts ermöglicht wurde, nach Art 34 EMRK eigene Rechte in einem völkerrechtli¬chen Verfahren gegen einen Vertragsstaat der EMRK bei der damaligen Menschenrechtskommis¬sion durchzusetzen. Die früher bestehende Zweiteilung zwischen Gerichtshof und Kommission ist durch das 11. Zusatzprotokoll zur EMRK aufgehoben worden.
20 Die nach dem Vorbild der EMRK erarbeitete Amerikanische Menschenrechtskonvention v 22.11. 1969 sieht in Art 44 ebenfalls eine Individualbeschwerde vor und erweitert diese auf Personen¬gruppen und private Organisationen, sofern ihre Heimatstaaten den Gerichtshof anerkannt ha¬ben.
Auf universaler Ebene bestehen deutlich geringere Durchsetzungsmöglichkeiten als auf der 21 Ebene der regionalen Menschenrechtskonventionen. In der Allgemeinen Erklärung der Men-schenrechte der UN-Generalversammlung v 10.12.1948 ist kein Durchsetzungsmechanismus vor¬gesehen; der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte v 19.12.1966 sieht in ei¬nem Zusatzprotokoll eine Individualbeschwerde zum Menschenrechtsausschuss vor, sofern sich der Heimatstaat diesem Verfahren unterworfen hat. Der Ausschuss kann den betreffenden Staat zu einer Stellungnahme auffordern, jedoch kein bindendes Urteil erlassen. Ungeachtet dessen hat die im
Anschluss an die Prüfung der von der Einzelperson und dem betroffenen Vertrags¬staat unterbreiteten schriftlichen Angaben erarbeitete Stellungnahme eine erhebliche politische Bedeutung, indem sie einen Vertragsstaat, bei dem der Ausschuss eine Vertragsverletzung fest¬gestellt hat, zwingt, sich international und ggf innerstaatlich zu rechtfertigen.
Völkerrechtliche Pflichten des Einzelnen sind bisher nur in bestimmten Fällen nachweisbar. 22 Grundsätzlich werden Handlungen, die auf Grund internationalen Rechts strafbar sind, von innerstaatlichen Gerichten verfolgt. Der Grund für diese Zurückhaltung liegt darin, dass die staatliche Souveränität durch einen unmittelbaren Zugriff des Völkerrechts auf Handlungen staatlicher Amtsträger, um die es bei der internationalen Strafgerichtsbarkeit regelmäßig geht, durchbrochen würde. Eine völkerrechtliche Inpflichtnahme des Einzelnen erfolgte erstmalig durch die Schaffung des Interalliierten Militärgerichtshofs (des späteren Nürnberger Gerichts¬hofs) durch das Londoner Viermächteabkommen. Im Nürnberger Kriegsverbrecherprozess wur¬den Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Verbrechen gegen den Frieden, wie die Führung eines Angriffskriegs oder die Beteiligung an einem solchen, als völkerrechtliche Delikte von Ein¬zelpersonen verfolgt. Während Verbrechen gegen die Menschlichkeit nach den innerstaatlichen Gesetzen bereits zuvor mit Strafe bedroht waren, stellte die Verfolgung wegen der Verbrechen gegen den Frieden eine Neuerung dar. Versuche, die hier und in den Tokioter Prozessen auf¬gestellten Grundsätze zu kodifizieren, scheiterten zunächst.
Erst nach dem Bürgerkrieg im ehemaligen Jugoslawien errichtete der Sicherheitsrat auf der 23 Grundlage von Kap VII der UN-Charta einen Gerichtshof, dessen Aufgabe darin besteht, schwe¬re Menschenrechtsverletzungen, die seit 1991 auf dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien be¬gangen wurden, zu verfolgen. Ein weiteres internationales Tribunal wurde auf Grund einer Resolution des Sicherheitsrats für Ruanda errichtet.
Das Jugoslawien- und das Ruanda-Tribunal waren internationale Strafgerichtshöfe mit be- 24 grenzter sachlicher Kompetenz und als solche nicht auf Dauer eingerichtet. Dennoch war die Einsetzung dieser Tribunale ein Meilenstein auf dem Weg zur Errichtung einer permanenten
internationalen Strafgerichtsbarkeit. Bereits die am 9.12.1948 von der UN-Generalversammlung verabschiedete Völkermordkonvention hatte in Art VI vorgesehen, dass wegen Völkermord an¬geklagte
Personen sich entweder vor einem Gericht des Staates, oder Mitgliedstaats des Bege¬hungsorts oder vor einem internationalen Gericht verantworten sollten. 1994 legte die ILC den Entwurf für das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs vor, das am 17.7.1998 in Rom ange¬nommen wurde. Das Statut ist am 1.7.2002 in Kraft getreten.
25 Die Jurisdiktion des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) erstreckt sich auf vier Arten von Verbrechen gegen das Völkerrecht, namentlich Völkermord, Verbrechen gegen die Mensch¬lichkeit, Kriegsverbrechen und Aggression (Art 5 des Statuts des Internationalen Strafgerichts¬hofs – SIStGH), wobei nur die drei erstgenannten Verbrechen tatbestandlich definiert sind (Art 6 bis 9 SIStGH). Art 11 und 24 des Statuts schließen eine Rückwirkung aus. Die Grundsätze nullum crimen sine lege (Art 22 SIStGH) und nulla poena sine lege (Art 23 SIStGH) finden ebenso Anwen¬dung wie die Unschuldsvermutung (Art 66 SIStGH).
26 Art 12 Abs 1 SIStGH bindet die Gerichtsbarkeit des IStGH grundsätzlich an den Beitritt der Staaten zum Statut. Die Gerichtsbarkeit erstreckt sich nur auf Verbrechen, die nach In-Kraft- Treten des Statuts begangen wurden. Zuständig ist der Gerichtshof für Taten, die entweder im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats oder durch Staatsangehörige eines Vertragsstaats begangen wurden (Art 12 Abs 2 SIStGH). Art 12 Abs 2 und 3 iVm Art 13 SIStGH ermöglichen ferner die Un¬terwerfung von Nichtsignataren unter die Gerichtsbarkeit des IStGH für den Einzelfall. Der Si¬cherheitsrat kann dem Gerichtshof die Durchführung eines Verfahrens untersagen (Art 16 SIStGH). Die Gerichtsbarkeit des Strafgerichtshofs erstreckt sich auf natürliche Personen (Art 25 SIStGH) über 18 Jahren, wobei auf die Tatzeit abgestellt wird (Art 26 SIStGH).
27 Das anwendbare Recht ergibt sich nicht allein aus dem Statut, den Verbrechenselementen und den Verfahrensregeln (Art 21 Abs 1 lit a SIStGH). Neben diesen können völkerrechtliche Ver¬träge, Rechtsprinzipien und Regeln einschließlich der anerkannten Grundsätze des Kriegsvöl-kerrechts Anwendung finden (Art 21 Abs 1 lit a SIStGH). Soweit diese Rechtsquellen nicht zur Sachentscheidung ausreichen, kommt die Anwendung allgemeiner Rechtsprinzipien in Be¬tracht, die der Gerichtshof auf rechtsvergleichender Basis feststellt und die im Einklang mit dem Statut und internationalem Recht stehen müssen (Art 21 Abs1 lit c SIStGH).
28 Das Verfahren besteht aus dem Vorverfahren über die Eröffnung des Ermittlungsverfahrens, dem Hauptverfahren und einem Rechtsmittelverfahren (Art 81 SIStGH). Das Hauptverfahren fin¬det in Anwesenheit des Angeklagten statt (Art 63 Abs 1 SIStGH). Im Falle der Verurteilung kommt ein Strafmaß von bis zu 30 Jahren oder lebenslange Freiheitsstrafe in Betracht. Daneben können Geldstrafen und Verfall der aus dem Verbrechen gewonnenen Gegenstände angeordnet werden (Art 77 SIStGH).
29 Die Signatarstaaten des SIStGH verpflichten sich zur umfassenden Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof (Art 86). Der Neunte Teil des Statuts enthält ferner Regeln dafür, wie in Fällen mehrfacher Verfolgung – durch den IStGH und durch nationale Strafverfolgungsbehörden – zu
verfahren ist. Die Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs ergänzt lediglich die nationale Gerichtsbar-
keit. Wird ein Verfahren von einer nationalen Behörde anhängig gemacht, kann nicht gleichzei¬tig ein Verfahren vor dem IStGH anhängig gemacht werden, sofern nicht ausnahmsweise der Staat nicht willens oder in der Lage ist, die Strafverfolgung ernsthaft durchzuführen (Art 17 SIStGH).
Art 27 SIStGH sieht ausdrücklich vor, dass die Berufung auf die Begehung einer Tat in amtli- 30 cher Eigenschaft weder eine Freistellung von der Gerichtsbarkeit bewirkt, noch einen Strafmil-derungsgrund darstellt. Dies gilt auch für Taten von Staats- oder Regierungschefs oder Regie¬rungs- oder Parlamentsmitgliedern.
Auf den Einzelnen bezogene völkerrechtliche Bestrafungspflichten werden für bestimmte 31 schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen erörtert, besonders in Bezug auf Folter, Verschwin¬denlassen von Personen und extralegale Hinrichtungen, die in vielen diktatorischen Systemen an der Tagesordnung sind. Völkervertraglich vereinbarte Bestrafungspflichten gibt es insbe¬sondere für den Völkermord und die Folter. Andere Bestrafungspflichten betreffen entweder spezifisch das Kriegsrecht oder sind nicht auf Regierungskriminalität bezogen (zB Piraterie). Von diesen Regelungen abgesehen kann von der Existenz einer völkerrechtlichen Bestrafungs¬pflicht für schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen nicht ausgegangen werden.
e) Völker
Obwohl gerade die Bestrafung der Verbrechen gegen die Menschlichkeit sowie das Verbot des 32 Völkermords Anlass geben könnten, Völkern eigene Rechte einzuräumen, steht ihnen grund-sätzlich keine Völkerrechtssubjektivität zu. Das Selbstbestimmungsrecht der Völker fand nach dem Zweiten Weltkrieg Eingang in die UN-Charta. Es wurde in den Menschenrechtspakten v 19.12.1966 genannt und von der Generalversammlung in Resolutionen anerkannt.
In der völkerrechtlichen Literatur ist umstritten, ob das Selbstbestimmungsrecht wegen sei- 33 ner nicht hinreichend juristisch überprüfbaren Konturen nur als politische Leitlinie zu verstehen ist, oder ob es sich ungeachtet seiner Unschärfe zumindest teilweise zu einem völkerrechtlichen Rechtsanspruch etwa auf Autonomie oder Sezession entwickelt hat, der von den Völkern gegen¬über den Staaten eingefordert und ggf auch in hierfür vorgesehenen Verfahren durchgesetzt werden kann. Eine eigene völkerrechtliche Rechtsfähigkeit steht den Völkern damit allerdings nicht notwendig zu. Es spricht Vieles dafür, das Selbstbestimmungsrecht als eine, nach deut¬scher Terminologie, Rechtsstellung ohne subjektive Rechte anzusehen. Als maßgeblich hierfür kann die UN-Praxis angesehen werden, die unter bestimmten Voraussetzungen Organisationen das Recht eingeräumt hat, als Befreiungsbewegung bereits vor der Unabhängigkeit Rechte im Rahmen der Vollversammlung und in den UN-Gremien geltend zu machen und an internationa¬len Vertragsverhandlungen teilzunehmen, so zB an den Verhandlungen zur Weiterentwicklung des humanitären Kriegsrechts in Genf 1977.
e) Minderheiten
34 Während das Selbstbestimmungsrecht nur Völkern zusteht, erwies es sich bald als notwendig, einzelnen Gruppen, die sich wegen ihrer geringen Zahl auf dieses Recht nicht stützen konnten, Rechte einzuräumen. Allerdings hat dies nicht dazu geführt, dass Minderheiten die Eigenschaft eines Völkerrechtssubjekts zugesprochen worden wären.
35 Nach der in Europa verbreiteten Auffassung setzt der Begriff der Minderheit voraus, dass es
sich um Staatsangehörige des jeweiligen Staates handelt. Bei unklarem Wortlaut von Art 27 IPBPR werden Ausländer in der zwischenstaatlichen Praxis nicht in den Schutz miteinbezogen (vgl u Rn 331 f). Eine andere Haltung nimmt der UN-Menschenrechtsausschuss ein und fordert, Minderheitenrechte allen im jeweiligen Staatsgebiet lebenden Minderheiten, unabhängig von der Staatsangehörigkeit, einzuräumen.
36 Das Europäische Rahmenübereinkommen zum Schutze nationaler Minderheiten v 1.2.1995
gewährt eine Reihe von Rechten und Schutzpflichten, wie zB das Recht von Angehörigen einer ethnischen, religiösen oder sprachlichen Minderheit, gemeinsam mit anderen Angehörigen ihrer Gruppe ihr eigenes kulturelles Leben zu pflegen, ihre eigene Religion zu bekennen und auszu-üben, oder sich ihrer eigenen Sprache zu bedienen. Unklar ist die Definition der geschützten Minderheit. Die Konvention hat im Hinblick auf die unterschiedlichen Auffassungen der Ver-tragsstaaten bewusst auf eine Definition verzichtet. Daher haben die meisten Vertragsstaaten in einer eigenen Erklärung dargelegt, welche Gruppen nach ihrem Verständnis in den Anwen-dungsbereich der Konvention fallen. Die Bundesregierung hat in einer Erklärung als nationale Minderheiten die Dänen deutscher Staatsangehörigkeit und die Angehörigen des sorbischen Volkes mit deutscher Staatsangehörigkeit bezeichnet. Als nationale Minderheit werden hinge¬gen nicht die Friesen und die Sinti und Roma deutscher Staatsangehörigkeit verstanden; den¬noch soll nach der Erklärung der BR Deutschland das Europäische Rahmenübereinkommen auf sie angewendet werden. Nicht als Minderheiten iSd Konvention anerkannt werden in der Staa-tenpraxis zumeist eingewanderte Bevölkerungsgruppen, die als eingebürgerte Personen „mit Migrationshintergrund" durch besondere ethnische oder religiöse Merkmale verbunden sind. Für sie gelten im Allgemeinen besondere Integrationserfordernisse. Ein Minderheitenstatus wird hierfür als eher kontraproduktiv angesehen. Anerkannt als Minderheit iSd internationalen Rechts sind daher lediglich „angestammte" Minderheiten.
100 Die Abgrenzung der Personalhoheit der Staaten untereinander erfolgt über die Staatsangehörig- keit. In Deutschland ist der Begriff des „Deutschen" in Art 116 GG enthalten; Regeln über Er¬werb und Verlust der Staatsangehörigkeit finden sich im Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG). Danach gelten seit dem 1.1.2000 neue Regeln über den Erwerb der deutschen Staatsangehörig¬keit durch Geburt und für die Einbürgerung. So können seither auch in Deutschland geborene Kinder ausländischer Eltern durch Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit erwerben, wenn wenigstens ein Elternteil am Tag der Geburt des Kindes sich seit acht Jahren rechtmäßig und gewöhnlich in Deutschland aufhält und eine Niederlassungserlaubnis oder eine EU- Aufenthaltserlaubnis besitzt. Kinder ausländischer Eltern unter 10 Jahren konnten einen auf das Jahr 2000 befristeten Anspruch auf Einbürgerung geltend machen, wenn sie in Deutschland geboren waren. Einen Anspruch auf Einbürgerung besitzen ferner Ausländer, wenn sie sich seit mindestens acht Jahren rechtmäßig und dauernd in Deutschland aufhalten und bestimmte wei¬tere Voraussetzungen erfüllen.
a) Die Staatsangehörigkeit
Völkerrechtlich umschreibt die Staatsangehörigkeit die rechtliche Beziehung einer Person zu 101 ihrem Heimatstaat. Zu Begriff und Rechtsnatur der Staatsangehörigkeit werden unterschiedliche Auffassungen vertreten.170 Zum einen wird in der Staatsangehörigkeit ein Rechtsverhältnis mit gegenseitigen Rechten und Pflichten gesehen, also ein Verhältnis öffentlich-rechtlicher Natur zwischen dem Einzelnen und dem Staat.171 Die Auffassung, es handele sich um ein rechtliches Band, findet sich auch in der Entscheidung des IGH im Nottebohm-Fall: „[…] nationality is a legal
bond having at its basis a social fact of attachment, a genuine connection of existence, interests and sentiments, together with the existence of reciprocal rights and duties. It may be said to constitute the juridical expression of the fact that the individual upon whom it is con¬ferred, either directly by the law or as a result of an act of the authorities, is in fact more closely connected with the population of the State conferring nationality than with that of any other State."172 Andere Autoren vertreten die Auffassung, die Staatsangehörigkeit stelle ein rechtlich relevantes, zumeist auch rechtlich geregeltes Realverhältnis173 dar. Die überwiegende Meinung sieht in der Staatsangehörigkeit eine Eigenschaft, Mitglied einer Gebietskörperschaft zu sein (sog Statustheorie).174 Das BVerfG ging in seiner Entscheidung v 1974175 ebenfalls von einem Status aus, eine Auffassung, die sich auch in der Entscheidung zum Kommunalwahl¬recht für Ausländer wiederfindet.176 Nach einer vermittelnden Position stellt die Staatsangehö¬rigkeit ein Rechtsverhältnis zwischen dem Staat und seinen Angehörigen dar, bei dessen Rege¬lung die Eigenschaft der Person als Subjekt eines Rechtsverhältnisses einen rechtlichen Status dieser Person bildet.177
Rechte und Pflichten aus diesem gegenseitigen Treueverhältnis können entweder unmittel- 102 bar entstehen (diplomatischer Schutz) oder sich erst aus innerstaatlichem Recht ergeben (zB Wehrpflicht, Teilnahme an Wahlen und Abstimmungen). Jeder Staat kann die Voraussetzungen der Verleihung und des Verlusts seiner Staatsangehörigkeit nach eigenem Ermessen regeln, wobei er jedoch die sich aus Völkervertrags- und Völkergewohnheitsrecht ergebenden Grenzen zu beachten hat.178 Auch das Europäische Übereinkommen über die Staatsangehörigkeit v 6.11
1997, das am 1.3.2000 in Kraft getreten ist, gibt grundsätzlich jedem Staat das Recht, nach seinen eigenen Gesetzen die Staatsangehörigkeit festzulegen.179 Jedoch sollen die Regeln über Staats¬angehörigkeit der Vertragsparteien auf folgende Grundsätze gestützt sein: Jedermann hat ein Recht auf Staatsangehörigkeit, Staatenlosigkeit ist zu vermeiden; niemand darf willkürlich sei¬ner Staatsangehörigkeit beraubt werden; weder Heirat noch die Auflösung der Ehe zwischen einem Staatsangehörigen einer Vertragspartei und einem Ausländer, noch der Wechsel der Staatsangehörigkeit eines Ehegatten während der Ehe berührt automatisch die Staatsangehörig¬keit des anderen Ehegatten.
103 Mit der Einführung einer Unionsbürgerschaft in Art 20 bis 25 AEUV wurde keine eigene Staatsangehörigkeit im völkerrechtlichen und staatsrechtlichen Sinn geschaffen.180 Weiterge-hende Vorschläge dahingehend, die Unionsbürgerschaft auf autonome Weise und so zu bestimmen, dass sie in Verknüpfung mit der uneingeschränkten Anerkennung und Gewährleis-tung der in der EMRK verankerten Menschenrechte und Grundfreiheiten einen eigenständigen Status schafft, wurden bislang nicht verwirklicht.181 Die Unionsbürgerschaft knüpft an die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats an. Durch die Unionsbürgerschaft wird „zwischen den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten ein auf Dauer angelegtes rechtliches Band geknüpft, das zwar nicht eine der gemeinsamen Zugehörigkeit zu einem Staat vergleichbare Dichte besitzt, dem bestehenden Maß existentieller Gemeinsamkeit jedoch einen rechtlichen Ausdruck ver- leiht."182 Auch Art 20 Abs 1 Satz 2 AEUV stellt ausdrücklich fest, dass die Unionsbürgerschaft die nationale Staatsangehörigkeit ergänzt, nicht aber ersetzt. Eine Beschränkung nationaler Befug¬nisse zur Regelung der Staatsangehörigkeit kann der Rechtsprechung des EuGH nicht entnom¬men werden. Im Fall Gullung entschied der EuGH, dass die Mitgliedstaaten zwar die Befugnis zur Regelung staatsangehörigkeitsrechtlicher Angelegenheiten hätten, dass sie aber von dieser Be¬fugnis nicht in einer Weise Gebrauch machen dürften, die die im Vertrag verankerten Freiheiten zunichte macht.183 In der Rechtssache Micheletti führte der EuGH aus, dass ein Mitgliedstaat über die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats hinaus keine zusätzlichen Anforderungen an die Geltendmachung der Rechte eines Unionsbürgers stellen dürfe: „Die Festlegung der Voraus-setzungen für den Erwerb und Verlust der Staatsangehörigkeit unterliegt nach dem internatio-nalen Recht der Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten; von dieser Zuständigkeit ist unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts Gebrauch zu machen […]."184 In seiner Entscheidung zum
europäischen Haftbefehl185 hat das BVerfG betont, dass die Unionsbürgerschaft ein abgeleiteter und die mitgliedstaatliche Staatsangehörigkeit ergänzender Status (Art 20 Abs 1 Satz 2 und 3 AEUV) sei. Der Gesetzgeber durfte danach zwar vom Verbot der Auslieferung Deutscher ent-sprechend Art 16 Abs 2 Satz 2 GG im Rahmen einer europäischen Zusammenarbeit im Bereich des Strafrechts abweichen; er muss aber das aus der deutschen Staatsangehörigkeit sich erge¬bende grundsätzliche Vertrauen in die eigene Rechtsordnung dann respektieren, wenn die dem Auslieferungsersuchen zu Grunde liegende Handlung einen maßgebenden Inlandsbezug auf¬weist.
Nach Auffassung des BVerwG sind unionsrechtliche Schranken im Hinblick auf staatsange- 104 hörigkeitsrechtliche Folgen des Verlusts der Unionsbürgerschaft möglich, sofern eine nach dt Recht an sich rechtmäßige Rücknahme einer durch arglistige Täuschung erschlichenen Einbür-gerung dazu führt, dass im Zusammenwirken mit dem nationalen Staatsangehörigkeitsrecht eines anderen Mitgliedstaats Staatenlosigkeit eintritt.186 Dabei hält es das BVerwG für fraglich, ob von dem Vorbehalt, den der EuGH im Hinblick auf eine Beschränkung des nationalen Staats-angehörigkeitsrechts durch das frühere Gemeinschaftsrecht angedeutet hat, auch Fälle erfasst sind, in denen ein Mitgliedstaat eine von der Intention her ausschließlich die eigene Staatsan¬gehörigkeit betreffende Regelung getroffen hat oder anwendet, die im Ergebnis aber automa¬tisch zum Verlust einer über die frühere Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats ver¬mittelten unionsrechtlichen Rechtsposition führt.
In der Rechtssache Rottmann kam der EuGH zu dem Schluss, dass das Unionsrecht dem Ver- 105 lust der Unionsbürgerschaft auch dann nicht entgegenstehe, wenn die Rücknahme einer durch Täuschung erschlichenen Einbürgerung eines Mitgliedstaats dazu führt, dass infolge des Nich-tauflebens der ursprünglichen Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaats Staatenlosig¬keit eintrete. Der EuGH betonte bei dieser Gelegenheit, dass die Festlegung der Voraussetzungen für den Erwerb und den Verlust der Staatsangehörigkeit in die Zuständigkeit der einzelnen Mit¬gliedstaaten falle.187 Voraussetzung hierfür sei es, dass die Rücknahme der Einbürgerung weder durch die Ausübung der aus dem Vertrag fließenden Rechte und Freiheiten begründet sei, noch auf einen vom Unionsrecht verbotenen Grund gestützt werde. Insbesondere müsse der Grund¬satz der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt werden.188
Hervorzuheben ist, dass der EuGH seine Entscheidung in der Rechtssache Rottmann in den 106 völkerrechtlichen Kontext einschlägiger Bestimmungen des Übereinkommens zur Vermeindung der Staatenlosigkeit (Art 8 Abs 2) sowie des Europäischen Übereinkommens über die Staatsan-gehörigkeit (Art 7 Abs 1 u 3) stellte.189
Nach Völkergewohnheitsrecht ist bei der Ausübung diplomatischen Schutzes eine fremde 107 Staatsangehörigkeit nur beachtlich, wenn die betreffende Person zum Heimatstaat eine be¬stimmte Anknüpfung (genuine link, genuine connection) aufweist
108 Die Staatenpraxis knüpft beim originären gesetzlichen Erwerb idR an die Abstammung (ius sanguinis), die Geburt im Inland (ius soli) oder eine Kombination beider Prinzipien an. Nach dem Ius sanguinis-Prinzip erwirbt das Kind die Staatsangehörigkeit seiner Eltern; der Geburtsort ist unbeachtlich. Das Ius soli-Prinzip gilt in klassischen Einwanderungsländern wie den USA. Hier erwirbt das Kind ohne Rücksicht auf die Nationalität der Eltern die Staatsangehörigkeit des Ge¬burtslands. Allerdings wird in den angelsächsischen Staaten die Staatsangehörigkeit darüber hinaus auch kraft Abstammung erworben. Eine Kombination beider Prinzipien wird in den letz¬ten Jahren im Hinblick auf die Integration von sich länger im Inland aufhaltenden Ausländern auch in den klassischen Ius sanguinis-Staaten praktiziert. So wurden etwa in das deutsche StAG durch das Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts v 15.7.1999 in § 4 zwei Absätze hin¬zugefügt, wonach ein Kind ausländischer Eltern durch die Geburt im Inland die deutsche Staatsangehörigkeit erwirbt, wenn ein Elternteil seit acht Jahren rechtmäßig seinen gewöhnli¬chen Aufenthalt im Inland hat und ein gesichertes Aufenthaltsrechts (nunmehr Niederlassungs¬erlaubnis) besitzt. Zugleich wurde in § 29 Abs 1 eine Optionspflicht bei Erreichen der Volljäh¬rigkeit eingeführt.
109 Der nachträgliche Erwerb der Staatsangehörigkeit erfolgt durch Einbürgerung, Annahme als Kind oder Legitimation. Ein automatischer Wechsel der Staatsangehörigkeit bei Heirat findet heute nicht mehr statt. Im Vordergrund steht jedoch der Erwerb durch Einbürgerung auf An¬trag, der von verschiedenen Kriterien wie Sprachkenntnissen oder einem längeren Inlandsauf¬enthalt abhängig gemacht werden kann. Grundbesitz im Inland oder ein nur kurzer Inlandsauf¬enthalt werden im Allgemeinen nicht als ausreichend angesehen. Die Staatenpraxis lässt jedoch bei Vorliegen
besonderer öffentlicher Interessen Einbürgerungserleichterungen zu. So kann bei Einbürgerungen etwa nach § 8 StAG nach Nr 8.1.3.5 Abs 2 der vorläufigen Anwen-dungshinweise zum Staatsangehörigkeitsgesetz ein besonderes öffentliches Interesse an der Einbürgerung vorliegen, wenn der Einbürgerungsbewerber durch die Einbürgerung für eine Tä¬tigkeit im deutschen Interesse, insbesondere im Bereich der Wissenschaft, Forschung, Wirt-schaft, Kunst, Kultur, Medien, des Sports oder des öffentlichen Dienstes gewonnen oder erhal¬ten werden soll.
110 Anknüpfungspunkte für den Verlust der Staatsangehörigkeit aus völkerrechtlicher Sicht sind der Antrag des Einzelnen auf Entlassung, der Erwerb einer fremden Staatsangehörigkeit, das Ableisten des Staats- oder Wehrdienstes in einem fremden Staat, die Heirat mit einem Aus-länder, die Legitimation eines nichtehelichen Kindes durch einen Ausländer oder das Ausblei-ben einer Registrierung bei längerem Auslandsaufenthalt.
Der Zwangsausbürgerung stehen heute verschiedene Konventionen und Menschenrechtsin- 111 strumente entgegen. So hat sich die UN-Generalversammlung in Art 15 Abs 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte v 10.12.1948 gegen eine willkürliche Entziehung der Staatsange-hörigkeit ausgesprochen, und Art 5 lit d des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form der Rassendiskriminierung v 7.3.1966 garantiert u a das Recht jedes Einzelnen auf Staatsangehörig¬keit. Schließlich untersagt Art 9 der Konvention über die Verminderung der Staatenlosigkeit v 30.8.1961 den Vertragsstaaten den Entzug der Staatsangehörigkeit aus rassischen, ethnischen, religiösen oder politischen Gründen. Man wird daraus ein gewohnheitsrechtliches Verbot will¬kürlicher Entziehung der Staatsangehörigkeit ableiten können.
Das Recht des Einzelnen auf Staatsangehörigkeit, das sich auch in Art 7 des Übereinkommens 112 über die Rechte des Kindes v 20.11.1989 und Art 4 lit a des Europäischen Übereinkommens über die Staatsangehörigkeit (EuStAngÜbk) findet, könnte aufgrund des Wortlauts dazu verleiten, auf ein subjektives Recht des Einzelnen auf Verleihung der Staatsangehörigkeit gegenüber dem Staat des ständigen Aufenthalts zu schließen. Doch sind die Äußerungen hierzu noch sehr vor¬sichtig und stellen vor allem auf den zwischenstaatlichen Aspekt und die Pflicht zur Vermeidung von Staatenlosigkeit ab, zumal es in der Praxis – vom Fall der Staatensukzession abgesehen – schwierig sein dürfte festzulegen, gegen wen sich ein solcher Anspruch auf Staatsangehörigkeit richten soll.
Die gleichzeitige Anwendung des Ius sanguinis- und des Ius soli-Prinzips kann zu Staaten- 113 losigkeit oder Mehrstaatigkeit führen. Mehrstaatigkeit kommt u a in Betracht, wenn ein Kind von Eltern abstammt, deren Heimatstaat dem Ius sanguinis-Prinzip folgt, der Geburtsort des Kindes aber im Staatsgebiet eines Ius soli-Landes liegt. Im umgekehrten Fall kann Staatenlosig¬keit die Folge sein. Mehrstaatigkeit wird im Allgemeinen als unerwünscht angesehen, da sie zu einer Kollision von Rechten und Pflichten (Wehrpflicht, diplomatischer Schutz) führen kann. Regelungen dieser Fragen finden sich in der Haager Konvention v 12.4.1930 und dem Protokoll über den Militärdienst, aber auch im
– von der BR Deutschland am 20.12.2001 ge- kündigten – Übereinkommen über die Verringerung der Mehrstaatigkeit und über die Wehr¬pflicht von Mehrstaatern des Europarates v 6.5.1963, das durch ein Zweites Zusatzprotokoll, das bislang nur Frankreich, Italien und die Niederlande ratifiziert haben, ergänzt wurde. Ziel dieser Bestimmungen ist es, den im Inland geborenen Ausländern den Erwerb der Staatsange¬hörigkeit des Aufenthaltsstaats unter bestimmten Voraussetzungen zu ermöglichen. Das EuStAngÜbk sieht mehrfache Staatsangehörigkeit in den Fällen vor, dass Kinder verschiedene Staatsangehörigkeiten von Geburt an erwerben, weil jeder Elternteil eine andere Staatsangehö¬rigkeit besitzt. Darüber hinaus soll ein Ehegatte, der automatisch die Staatsangehörigkeit eines anderen Ehegatten mit der Ehe erwirbt, seine frühere Staatsangehörigkeit beibehalten dürfen. Im Übrigen wird den Vertragsstaaten weitgehend freigestellt, ob sie am Grundsatz der Vermei¬dung der Mehrstaatigkeit in den Fällen des Erwerbs einer ausländischen Staatsangehörigkeit
oder im Falle des Erwerbs der eigenen Staatsangehörigkeit festhalten wollen. Ungeachtet des Prinzips der Vermeidung doppelter Staatsangehörigkeit, das sich in der Staatsangehörigkeits¬gesetzgebung zahlreicher Staaten findet, nimmt die Tendenz zur Akzeptanz doppelter Staatsan¬gehörigkeit zu. Daraus ergeben sich uU Auslegungsprobleme bei den Fragen der Wehrpflicht, der mehrfachen Wahlrechte und des anwendbaren Rechts in familienrechtlichen Angelegenhei- ten.
114 Probleme entstehen auch durch Staatenlosigkeit, da Staatenlose im Aufenthaltsstaat allen öffentlich-rechtlichen Pflichten unterliegen, aber weder den Staatsangehörigen noch den Aus-ländern gleichgestellt sind. Daher ist sie unerwünscht. Man unterscheidet zwischen der De fac¬to-Staatenlosigkeit, bei welcher der Heimatstaat nicht willens oder nicht in der Lage ist, diplo-matischen Schutz auszuüben, und der De iure-Staatenlosigkeit, die dann vorliegt, wenn der Einzelne keinem Staat als Staatsangehöriger zugerechnet werden kann. Das BVerwG entnimmt Art 16 Abs 1 Satz 2 GG die verfassungsrechtliche Wertentscheidung, den Eintritt von Staatenlo-sigkeit nach Möglichkeit zu verhindern. Diese Wertentscheidung, die sich zugleich in der Rati-fikation des Übereinkommens zur Verminderung der Staatenlosigkeit v 30.8.1961 dokumentiert, ist bei Ermessensentscheidungen über die Rücknahme einer Einbürgerung zu berücksichti- gen.
115 Daher ist man bestrebt, durch internationale Verträge Staatenlosigkeit zu vermeiden und die Rechtsstellung Staatenloser zu verbessern. Art 15 Abs 2 der Allgemeinen Erklärung der Menschen¬rechte wendet sich gegen die willkürliche Entziehung der Staatsangehörigkeit; das Überein¬kommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit v 30.8.1961 sieht vor, dass Personen, die andernfalls
staatenlos wären, die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaates entweder durch Geburt oder durch Einbürgerung erwerben. Ein Recht des Kindes auf Staatsangehörigkeit ent¬hält Art 7 Abs 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes v 20.11.1989. Die Rechts¬stellung der Staatenlosen regelt Art 7 Abs 1 des Übereinkommens v 28.9.1954, das diese den Ausländern insbesondere bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit und bei privaten und öffent-lichen Rechten gleichstellt. Mit Resolution 3174 (XXIX) v 10.12.1974 hat die UN-Generalversamm¬lung aufgrund Art 11 der Konvention über die Verminderung der Staatenlosigkeit den Hohen Flüchtlingskommissar der UN als die Stelle bestimmt, an welche sich Personen wenden können, die Ansprüche aus der Konvention geltend machen, um einen besseren Schutz Staatenloser zu gewährleisten.
116 Die Staatszugehörigkeit juristischer Personen bestimmt sich ebenfalls nach innerstaatlichem Recht. In angelsächsischen Staaten ist die Gründungstheorie für die Zuordnung juristischer Per¬sonen maßgebend, dh eine juristische Person wird dem Staat zugerechnet, nach dessen Recht sie gegründet wurde. Demgegenüber knüpfen die kontinentaleuropäischen Staaten regelmäßig an den tatsächlichen Sitz (siège social) des Unternehmens an. Auch in Deutschland ist für das Personalstatut dasjenige Recht ausschlaggebend, das am Ort des Sitzes der Gesellschaft gilt, wobei als Sitz derjenige Ort gilt, an dem grundlegende Entscheidungen der Unternehmenslei-
tung über die laufenden Geschäftsführungsakte umgesetzt werden. Eine Koppelung von Sitz- und Gründungstheorie findet sich in Art 54 Abs 1 AEUV. Die Kontrolltheorie, die auf die Staats-angehörigkeit des Leitungspersonals und/oder der Kapitaleigner der Gesellschaft abstellt, findet im Europarecht keine Anwendung. Der IGH äußerte sich zur Kontrolltheorie in der Entscheidung v 5.2.1970 (Barcelona Traction) dahingehend, dass die Kontrolltheorie keine allgemeine Regel des Völkerrechts sei.
# a) Diplomatischer Schutz
Der diplomatische Schutz umfasst zum einen die Möglichkeit, dem Staatsangehörigen im Aus- 117 land durch diplomatische und konsularische Organe zu helfen (Art 3 I lit b WÜD, Art 5 lit a und e WÜK), zum anderen das Recht eines Staates, zugunsten eines Staatsangehörigen gegenüber fremden Staaten Ansprüche aus der Verletzung völkerrechtlicher Regeln über die Behandlung fremder Staatsangehöriger geltend zu machen. Der Heimatstaat handelt hierbei nach herkömm-licher Theorie nicht als Sachwalter für den Einzelnen, sondern ist selbst Anspruchsträger.
Der Einzelne kann daher nicht auf diplomatischen Schutz verzichten. Die von den latein- 118 amerikanischen Staaten mit Ausländern vereinbarten Calvo-Klauseln, durch welche diese auf den
diplomatischen Schutz verzichten sollten, um im Vergleich zu Inländern nicht besser ge¬stellt zu sein, waren daher völkerrechtlich unbeachtlich. Denkbar ist allenfalls, dass der Ein¬zelne auf ein Recht verzichtet, das andernfalls zu einer Verletzung von Völkerrecht geführt hät¬te. Bevor der Heimatstaat über den diplomatischen Schutz eingreifen kann, muss der Einzelne den innerstaatlichen Rechtsweg erschöpft sowie alle ihm zur Verfügung stehenden Rechtsbehel¬fe ausgeschöpft haben (local remedies rule).
Ein dritter Staat hat die Ausübung diplomatischen Schutzes nur zu dulden, wenn der Ein- 119 zelne zu dem ausübenden Staat über eine effektive Staatsangehörigkeit (genuine link) verbun¬den ist. Dieser völkergewohnheitsrechtliche Grundsatz, zunächst in Art 5 der Haager Konvention v 12.4.1930 enthalten, wurde durch die Entscheidung des IGH im Fall Nottebohm bestätigt. Der IGH wies die Klage Liechtensteins gegen Guatemala auf Schadensersatz ab, da der Geschädigte zum einbürgernden Staat keine hinreichend enge Beziehung aufgewiesen habe. Er sei unter Verzicht auf das dreijährige Aufenthaltserfordernis und gegen Zahlung einer Geldsumme einge¬bürgert worden. Abgesehen von Kurzbesuchen bei seinem Bruder in Vaduz seien weitere Bezie¬hungen nicht erkennbar. Demgegenüber habe er 34 Jahre in Guatemala gelebt, entfalte dort wirtschaftliche Aktivitäten und sei nach der Einbürgerung in Liechtenstein auch dorthin zu- rückgekehrt. Zweifelhaft ist, ob diese Auslegung des genuine link durch den IGH von der Staa¬tenpraxis gedeckt ist. Diese geht davon aus, dass ein Staat auch befugt ist, seine Staatsangehö-
rigkeit an Personen zu verleihen, zu denen eine lockere Anknüpfung besteht. Die Auffassung des IGH, die von einer Trennung zwischen der Verleihung der Staatsangehörigkeit und der sich daraus ergebenden Befugnis zur Ausübung diplomatischen Schutzes ausgeht, führt zu einer völkerrechtlich unerwünschten „hinkenden" Staatsangehörigkeit, die völkerrechtlich durch den Heimatstaat nicht in derselben Weise geschützt werden kann wie bei „echten" Staatsangehöri-gen.
120 Die herkömmlichen Regeln über den diplomatischen Schutz von doppelten Staatsangehöri¬gen sind in Art 4 und 5 der Haager Konvention über gewisse Fragen beim Konflikt von Staatsan-gehörigkeitsgesetzen v 12.4.1930 niedergelegt. Danach darf ein Staat keinen diplomatischen Schutzanspruch zugunsten eines Staatsangehörigen erheben, wenn diese Person zugleich die Staatsangehörigkeit des Staates, gegen den sich der Anspruch richtet, besitzt. Wird ein An¬spruch zugunsten eines eigenen Staatsangehörigen geltend gemacht, der zugleich die Staatsan¬gehörigkeit eines Drittstaats besitzt, so ist nur der Drittstaat zuständig, einen Schutzanspruch zu erheben, wenn er in einer engeren Beziehung zu dem Staatsangehörigen steht. Obwohl diese Regeln weitgehende Anerkennung in der Staatenpraxis gefunden haben, gibt es im Hinblick auf die Entwicklung der neueren Staatenpraxis Anhaltspunkte für eine größere Flexibilität und Abweichungen von den erwähnten Grundsätzen. Im Hinblick darauf, dass die Staatsangehö¬rigkeit als Anknüpfungspunkt generell an Bedeutung verloren hat, sind in der Staatenpraxis in verschiedenen Fällen diplomatische Schutzansprüche auch für Doppelstaater und fremde Staatsangehörige, deren gewöhnlicher Aufenthalt sich auf dem Gebiet des anspruchserheben¬den Staates befindet, geltend gemacht
worden. Nach den Regeln der United Nations Compen¬sation Commission ist eine Regierung auch befugt, neben Ansprüchen zugunsten ihrer Staats¬angehörigen Ansprüche zugunsten solcher Personen zu erheben, die auf ihrem Staatsgebiet wohnhaft sind. Auch die Regel, dass diplomatischer Schutz nicht gegenüber einem Heimat¬staat eines Doppelstaaters ausgeübt werden kann, wird in der Staatenpraxis nicht durchgehend angewendet. Im Canevaro-Fall und später im Fall Mergé wurde durch ein Schiedsgericht der Grundsatz bestätigt, dass ein Heimatstaat diplomatischen Schutz gegenüber einem anderen Staat ausüben kann, der diesen Staatsangehörigen ebenfalls als seinen Staatsangehörigen an¬sieht, sofern die staatsangehörigkeitsrechtliche Verbindung mit dem schutzausübenden Staat als die effektivere angesehen werden kann. Das Canevaro-Prinzip hat in die Staatenpraxis als Bestätigung des Prinzips der effektiven Staatsangehörigkeit Eingang gefunden. So sieht zwar auch der ILC Draft über den diplomatischen Schutz im Grundsatz vor, dass Staaten zugunsten von Doppelstaatern keinen diplomatischen Schutz gegen den anderen Heimatstaat ausüben können (Art 7 ILC Draft). Etwas anderes soll jedoch dann gelten, wenn die Staatsangehörigkeit eines Staates deutlich überwiegt. Bei Doppelstaatern ist daher zu prüfen, zu welchem Staat sie unter Berücksichtigung des gewöhnlichen Aufenthalts, des Mittelpunkts der Lebensführung
und der privaten, wirtschaftlichen und politischen Interessen die engere Beziehung aufwei- sen.
Als eine zweite gewohnheitsrechtliche Regel des diplomatischen Schutzrechts wird im tradi- 121 tionellen Völkerrecht angesehen, dass ein Einzelner nur dann diplomatisch geschützt werden kann, wenn er die Staatsangehörigkeit des einen Anspruch geltend machenden Staates sowohl zur Zeit der Verletzung als auch zur Zeit der Geltendmachung eines Anspruchs besitzt (nationali¬ty rule). Die Staatsangehörigkeit muss daher auch noch im Zeitpunkt der Entscheidung über den geltend gemachten Anspruch bestehen. Im Hinblick auf die Entwicklung des Völkerrechts und insbesondere die Anerkennung eines eigenen Rechts des Geschädigten auf Wiedergutmachung wird allerdings zunehmend auch diese Regel in Frage gestellt. Stellt man entscheidend darauf ab, dass es sich im Kern um eine Verletzung eigener Rechte des Geschädigten handelt, die mit der diplomatischen Schutzausübung geltend gemacht werden, könnte argumentiert werden, dass die Situation sich nicht deshalb verändert, weil im Anschluss an die Verletzung die Staats¬angehörigkeit des Betroffenen gewechselt hat. Hiergegen lässt sich einwenden, dass aus Gründen der Rechtssicherheit einiges für die Beibehaltung der traditionellen Regel spricht. De lege ferenda könnte eine Lösung darin liegen, dass der betroffene Einzelne ein Wahlrecht hat, ob sein früherer oder sein jetziger Heimatstaat diplomatischen Schutz ausübt. Ein neuerer Konven¬tionsentwurf amerikanischer Völkerrechtler sieht vor, dass ein Staat diplomatischen Schutz auch zugunsten seiner unlängst eingebürgerten Staatsangehörigen ausüben kann, ohne Rück¬sicht darauf, ob diese möglicherweise zur Zeit der Verletzung noch nicht die amerikanische Staatsangehörigkeit besessen hatten. Dementsprechend sieht der Helms-Burton-Act v 1996 vor, dass die USA zugunsten von ihren Staatsangehörigen, die in Kuba enteignet wurden, diplomati¬schen Schutz auch dann ausüben können, wenn es sich um Staatsangehörige handelt, die zum Zeitpunkt der Enteignung noch kubanische
Staatsangehörige waren. Nach dem ILC-Entwurf gilt grundsätzlich, dass der Geschädigte zwischen dem Zeitpunkt der Schädigung und der Gel¬tendmachung die Staatsangehörigkeit dauerhaft besessen haben muss (Art 5 Nr 1). Ausnahms¬weise soll es aber auch genügen, wenn er die Staatsangehörigkeit im Zeitpunkt der Geldendma- chung inne hatte (Art 5 Nr 2). Letztere Ausnahme greift jedoch nicht, wenn Ansprüche gegen den früheren Heimatstaat des Geschädigten geltend gemacht werden sollen (Art 5 Nr 3), oder der Geschädigte nachträglich die Staatsangehörigkeit des schädigenden Staates angenommen hat (Art 5 Nr 4). Auch zugunsten solcher Personen, die niemals die Staatsangehörigkeit des den Schutz ausübenden Staates besessen haben, wird in bestimmten Ausnahmefällen die Ausübung des diplomatischen Schutzes befürwortet, etwa dann, wenn es sich um die Verletzung funda¬mentaler Menschenrechte handelt. Auch zu Gunsten von Flüchtlingen oder staatenlosen Per¬sonen wird in dem ILC-Entwurf über diplomatischen Schutz eine Ausnahme vom Erfordernis der Staatsangehörigkeit zu Gunsten eines ständigen Wohnsitzes gemacht. Die Erosion der her¬kömmlichen Kriterien wird in der Literatur teilweise als Zeichen dafür gewertet, dass das Rechts¬institut des diplomatischen Schutzes in der modernen Völkerrechtsordnung zunehmend obsolet
geworden ist. Die Völkerrechtspraxis stützt diesen Befund jedoch nicht, auch wenn durch die Veränderung der internationalen Schutzmechanismen im Bereich der Menschenrechte zum Teil eine gewisse Abschwächung des herkömmlichen diplomatischen Schutzrechts zu beobachten ist.
122 Darüber hinaus enthält Art 23 AEUV eine Abweichung von der nationality rule für diejeni-gen Unionsbürger, die sich in einem Drittstaat aufhalten, in dem der Heimatstaat keine diploma¬tische Vertretung unterhält: Sie haben das Recht, den Schutz unter denselben Bedingungen in Anspruch zu nehmen wie ein Staatsangehöriger des ersuchten Staates, sofern der Drittstaat dies anerkennt. In der Praxis erfolgt die Zusammenarbeit auf der Grundlage des Beschlusses 95/553/ EG der im Rat vereinigten Vertreter der Mitgliedstaaten v 19.12.1995 über den Schutz der Bürger der Europäischen Union durch die diplomatischen und konsularischen Vertretungen und den Beschluss über die von Konsularbeamten zu ergreifenden praktischen Maßnahmen. Beide Beschlüsse sind rechtsverbindlich, nachdem sie von allen Mitgliedstaaten übernommen worden sind.
123 Im Hinblick auf den diplomatischen Schutz von Unternehmen besteht im Schrifttum noch keine Einigkeit darüber, welche Voraussetzungen für die Annahme einer effektiven Verbindung zwischen
Unternehmen und demjenigen Staat erforderlich sind, der diplomatischen Schutz ge¬währen kann. Der IGH hatte im Fall Barcelona Traction eine „permanent and close connection" zwischen Unternehmen und dem jeweiligen Staat für erforderlich gehalten, wobei im Grundsatz davon auszugehen ist, dass der Gründungsstaat diese Voraussetzung idR erfüllen wird. Auf dieser Linie liegt auch der ILC-Entwurf, wonach grundsätzlich der Staat, nach dessen Rechtsvor¬schriften die Gründung des Unternehmens erfolgte, für den diplomatischen Schutz verantwort¬lich ist. Etwas anderes soll hingegen gelten, wenn ein Unternehmen von Staatsangehörigen eines anderen Staates kontrolliert wird, ohne dass es über substantielle Aktivitäten im Grün¬dungsstaat verfügt, und außerdem die Geschäftsleitung und Anteilseigentümerschaft beide in einem anderen Staat gelegen sind. Sofern diese Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind, soll der Staat, in dem sich die Geschäftsleitung und Anteilseigentümerschaft befinden, für die Zugehö¬rigkeit entscheidend sein. Fehlt es an einer der im ILC-Entwurf genannten Bedingungen, bleibt es bei der Zuständigkeit des Gründungsstaats. Ähnlich wie bei natürlichen Personen ist der ur¬sprüngliche Zuordnungsstaat eines Unternehmens zur Geltendmachung von Ansprüchen nicht mehr befugt, wenn – nach einem Wechsel der Zuordnung – der Staat, gegen den Ansprüche gel¬tend gemacht werden, sein neuer Zuordnungsstaat ist (Art 10 Nr 2 ILC-Entwurf). Hierdurch wur¬den die im Fall Loewen Group Inc v USA von einem Schiedsgericht des ICSID entwickelten Grundsätze in eine allgemeine Bestimmung überführt. Keine Auswirkung auf die Geltendma¬chung von Ansprüchen hat hingegen der Umstand, dass ein Unternehmen nach dem Recht des Gründungsstaats zwischenzeitlich aufgehört hat zu bestehen, sofern Ansprüche wegen der Rechtsverletzung geltend gemacht werden sollen, die zum Untergang des Unternehmens geführt
hat (Art 10 Nr 3 ILC-Entwurf). Obwohl diese Frage in den bisherigen Entscheidungen nicht akut geworden war, gab es Bedenken, welche Folge der durch staatliche Maßnahmen herbeigeführte Untergang eines Unternehmens im Hinblick auf seinen diplomatischen Schutz haben soll. Die in Art 10 des ILC-Entwurfs gefundene Lösung gilt als pragmatisch und auf sehr spezielle Gege-benheiten hin konzipiert, kann aber noch nicht den Anspruch erheben, bereits Bestandteil des Völkergewohnheitsrechts zu sein.
Zusätzlich zum Schutz von Unternehmen bestehen Fragen im Hinblick auf den diplomati- 124 schen Schutz von Anteilseignern. Hierbei herrscht nach den vom IGH im Fall Barcelona Traction aufgestellten Grundsätzen die Auffassung vor, dass der Staat, dessen Staatsangehörigkeit die Anteilseigner besitzen, generell nicht befugt ist, diplomatischen Schutz zu gewähren, da es auf den Gründungsstaat des Unternehmens ankommt. Somit sind Anteilseigner grundsätzlich auf den diplomatischen Schutz verwiesen, den das jeweilige Unternehmen genießt. Nach den Be-stimmungen des ILC-Entwurfs soll nur dann etwas anderes gelten, wenn (a) das Unternehmen nach dem Recht des Gründungsstaats aufgehört hat zu bestehen, oder (b) das Unternehmen im Zeitpunkt der Schädigung als notwendige Voraussetzung für dortige geschäftliche Tätigkeiten über die Staatszugehörigkeit desjenigen Staates verfügen musste, von dem angenommen wird, dass er für die schädigende Handlung zuständig war (Art 11 ILC-Entwurf). Diese Ausnahmen können dazu führen, dass mehrere Staaten, deren Staatsangehörigkeit Anteilseigner innehaben, sich dazu aufgerufen sehen, diplomatischen Schutz auszuüben. Allerdings sollen nach den Vor¬stellungen der ILC in diesen Fällen die berechtigten Staaten
ihre Aktivitäten koordinieren und darauf achten, dass diejenigen Staaten, in denen sich die Mehrheit oder jedenfalls ein Großteil der Anteile befindet, an der Geltendmachung beteiligt sind. Darüber hinaus ist der Staat, des¬sen Staatsangehörigkeit die Anteilseigner besitzen, zu diplomatischem Schutz befugt, wenn eine unerlaubte Handlung sich als direkte Verletzung der den Anteilseignern als solchen zustehen¬den Rechte darstellt, die sich von denen des Unternehmens unterscheiden. Wie der IGH ent¬schied, handelt es bei diesen den Anteilseignern unmittelbar zustehenden Rechten um Befug¬nisse im Zusammenhang mit der Organisationsgewalt sowie der Aufsicht und Geschäftsleitung des Unternehmens, um Teilnahme- und Stimmrechte in Unternehmensgremien und individuelle Ansprüche auf Auszahlung angemessener Anteile im Falle der Liquidation. Obwohl die Auf¬zählung nicht abschließend ist, weist der Wortlaut des Art 12 des ILC-Entwurfs darauf hin, dass es vor allem darauf ankommt, dass diese Befugnisse unabhängig von den dem jeweiligen Unter¬nehmen zustehenden Rechtspositionen existieren müssen. Mithin wird eine tendenziell restrik¬tive Auslegung durch die Gerichte vorzunehmen sein. Dies zeigte sich zuletzt in der IGH- Entscheidung im Diallo-Fall, mit welcher der Gerichtshof die in Barcelona Traction und ELSI aufgestellten Grundsätze bestätigte, dabei jedoch betonte, dass der diplomatische Schutz für Anteilseigner nicht als Ausnahme vom allgemeinen Rechtsregime zu betrachten sei, wenn es denn um Rechtspositionen ginge, die diesem unmittelbar selbst und unabhängig vom jeweiligen Unternehmen zustünden.
a) Das Selbstbestimmungsrecht der Völker
125 Das Selbstbestimmungsrecht der Völker ist heute grundsätzlich als Teil des geltenden Ge-wohnheitsrechts anerkannt. Es ist in Art 1 Nr 2 und Art 55 UN-Charta genannt und diente vor allem aufgrund der Resolution 1514 (XV) der UN-Generalversammlung v 14.12. 1960 als Grundla¬ge für den Dekolonisierungsprozess. 1966 wurde das Selbstbestimmungsrecht der Völker den Menschenrechten in den gleichlautenden Art 1 der beiden Menschenrechtspakte vorangestellt. Den Inhalt des Selbstbestimmungsrechts umschreibt die Friendly Relations Declaration der UN¬Generalversammlung v 14.10.1970 (Res 2625 \[XXV\]).
126 Außerhalb des Dekolonisierungsprozesses unterscheidet man zwischen innerem und äuße¬rem (offensivem) Selbstbestimmungsrecht. Kraft des inneren Selbstbestimmungsrechts kann ein Staatsvolk frei und ohne Einmischung von außen über seinen politischen Status entscheiden und seine wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung frei gestalten. Zusätzlich enthält dieses Recht eine
demokratische Komponente dergestalt, dass hierunter auch das Recht eines Volkes fällt, seine Eigenarten zu bewahren und zu pflegen. Diese Rechte gleichen denen der An¬gehörigen von Minderheiten (vgl u Rn 324 ff). Eine Minderheit kann dann als Volk angesehen werden, wenn sie auf einem geschlossenen Territorium lebt, eine zur Staatenbildung geeignete Größe aufweist, auf diesem Territorium die ausschließliche oder doch deutliche Mehrheitsbe¬völkerung darstellt, und es sich um ein traditionelles Siedlungsgebiet handelt.
127 Während des Dekolonisierungsprozesses war das Selbstbestimmungsrecht gleichbedeutend mit dem Recht auf einen eigenen politischen Status, dh mit einem Recht auf Loslösung aus dem bisherigen Kolonialstaat. Das äußere Selbstbestimmungsrecht der Kolonialvölker wurde in er-heblichem Maße durch die Verpflichtung zur Respektierung der bestehenden Grenzen (uti possi- detis-Prinzip) eingeschränkt. Als der Anwendungsbereich des Selbstbestimmungsrechts auf alle Völker ausgedehnt wurde, stellte sich die Frage, ob damit allen Völkern ein Recht auf Sezes¬sion zusteht. Zunächst könnte man meinen, ein solches Sezessionsrecht ließe sich aus der Friendly Relations Declaration ableiten. Doch wird das Recht auf Sezession abgelehnt und nur in Ausnahmefällen zugelassen, wenn zB die Existenz eines Volkes durch ein Verbleiben im Staats¬verband bedroht ist.
Auch aus der jüngeren Staatenpraxis in Mittel- und Osteuropa lässt sich kein generelles Se- 128 zessionsrecht ableiten. Dies mag darauf zurückzuführen sein, dass auch die nunmehr selbstän¬dig gewordenen Staaten mit Problemen der Desintegration durch Sezessionsbestrebungen von Minoritäten zu kämpfen haben.260 Diesen Eindruck unterstreicht auch der Umgang mit der Un-abhängigkeitserklärung des Kosovo vom 17.2.2008.261 Zwar wurde der Kosovo mittlerweile von mehr als 90 Staaten anerkannt, dabei wurde jedoch sorgsam vermieden, sich ausdrücklich auf die Grundlage dieser Unabhängigkeit – ein mögliches Recht zur Sezession – zu beziehen.262
Ein Auseinanderbrechen von Staaten durch Dismembration oder Sezession (s u Rn 176 ff) 129 wird aber jedenfalls dann anerkannt, wenn dies wie bei der Auflösung der CSFR zum 1.10.1993 friedlich erfolgt. Schwieriger ist die Lage dann, wenn die Unabhängigkeit aufgrund des Selbst-bestimmungsrechts wie in Berg-Karabach, in Abchasien oder Tschetschenien gewaltsam durch-gesetzt werden soll.263 Um solche Konflikte zu vermeiden, muss ein Ausgleich zwischen der terri¬torialen Integrität bestehender Staaten und dem Selbstbestimmungsrecht der Völker gefunden werden. Durch rechtzeitig gewährte Autonomie können Sezessionsbestrebungen vermieden werden.264 Aufgrund des einheitlichen Menschenrechtsstandards und des Ausbaus des Minder¬heitenschutzes bietet sich diese Möglichkeit gerade im europäischen Raum an. Nur im Ausnah¬mefall schwerer Diskriminierungen und Menschenrechtsverletzungen würde dann das innere Selbstbestimmungsrecht im Notfall auch zu einem äußeren Selbstbestimmungsrecht erstarken.265 Und selbst dann ist davon auszugehen, dass eine Sezession nur als ultima ratio zulässig ist, wenn alle anderen Lösungsmöglichkeiten gescheitert sind oder keine Aussicht auf Erfolg ha- ben.266 Der Generalsekretär der UNO hat dem Sicherheitsrat am 17.6.1992 eine Agenda for Peace unterbreitet, die zur Konfliktvermeidung das Mittel der vorbeugenden Diplomatie nennt.267 Trotz der noch durch die Kolonialerfahrung geprägten Aggressionsdefinition, die es nahe legt, den
Kampf eines Volkes um das Selbstbestimmungsrecht als Ausnahme vom Gewaltverbot zu deu-ten, wird in der Staatenpraxis jedenfalls ein Eingreifen von Drittstaaten in nationale Befreiungs¬kriege, die mit dem Anspruch eines Volkes auf Selbstbestimmung geführt werden, als Verstoß gegen das Gewaltverbot angesehen.
130 Wie das Beispiel des Kosovo zeigt, sind mit der Begründung eines äußeren Selbstbe-stimmungsrechts durch schwere Diskriminierungen oder gravierende Menschenrechtsverletzun-gen jedoch weitere Fragen verbunden. So bestehen Zweifel, ob die Unabhängigkeitserklärung des Kosovo v 17.2.2008 noch auf die von serbischer Seite im Jahr 1999 und davor begangenen Menschenrechtsverletzungen gestützt werden konnte. Andere Stimmen im Schrifttum gehen auch bei erheblicher zeitlicher Distanz von einem Fortwirken früherer Gewaltmaßnahmen einer¬seits bzw einer Verwirkung infolge Souveränitätsmissbrauchs andererseits aus, die einen Ver¬bleib im Staatsverband dauerhaft unzumutbar machen können. Allerdings tritt die einseitige Ausübung des äußeren Selbstbestimmungsrechts hinter Maßnahmen des UN-Sicherheitsrats zurück, wie sie im Fall des Kosovo mit der Resolution 1944 und der Einsetzung eines internatio¬nalen Verwaltungsregimes (UNMIK) erfolgt sind.
# a) Die Teilung Deutschlands
Nach der Kapitulation durch das Oberkommando der deutschen Wehrmacht am 8./9.5.1945 und 208 der Auflösung der letzten deutschen Regierung beschlossen die vier Siegermächte am 5.6.1945 in der Berliner Erklärung die Übernahme der Regierungsgewalt in Deutschland einschließlich aller Befugnisse der deutschen Regierung, des Oberkommandos der Wehrmacht und der Regierun¬gen, Verwaltungen und Behörden der Länder, Städte und Gemeinden. Deutschland wurde in den Grenzen v 31.12.1937 in vier Besatzungszonen aufgeteilt, während Groß-Berlin einer Alliier¬ten Kommandantur der vier Siegermächte unterstellt wurde, und die früheren deutschen Ostge-biete unter russische bzw polnische Verwaltung kamen. Als Völkerrechtssubjekt wurde Deutsch¬land zu diesem Zeitpunkt durch den Kontrollrat vertreten, während die höchste Regierungsge¬walt in der jeweiligen Besatzungszone von den Oberbefehlshabern der Streitkräfte ausgeübt wurde. Im Potsdamer Abkommen v 2.8.1945 wurde beschlossen, einen Rat der
Außenminister einzurichten, um eine Friedensregelung vorzubereiten.
209 Nachdem bis Juli 1947 alle Länder der Besatzungszone der Westmächte Regierungen auf-wiesen und auf der Londoner Konferenz v 1947 keine Einigung der Siegermächte über die Zu-kunft Deutschlands erzielt werden konnte, beschlossen die Westmächte die Errichtung eines westdeutschen Teilstaats. Der Parlamentarische Rat nahm am 8.5.1949 das Grundgesetz an, das nach der Genehmigung durch die Besatzungsmächte zum 24.5.1949 in Kraft trat. Das Besat¬zungsregime der Westalliierten auf dem Gebiet der BR Deutschland wurde durch die Pariser Ver¬träge v 23.10.1954 beendet.
210 Im Deutschland- oder Grundlagenvertrag wurde der BR Deutschland zwar in Art 1 Abs 2 die
Vollmacht eines souveränen Staates über die inneren und äußeren Angelegenheiten einge-räumt, zugleich enthielt der Vertrag aber Vorbehalte der Alliierten im Hinblick auf Berlin und Deutschland als Ganzes. Die Alliierten behielten sich die Mitbestimmung in Fragen der Wieder-vereinigung und territorialer Grenzen vor und vereinbarten ein Zusammenwirken im Hinblick auf ein freiheitlich-demokratisches Deutschland und eine abschließende friedensvertragliche Regelung. Auch für die Ausübung von Notstandsrechten blieben bis zur Ergänzung des Grund-gesetzes im Jahre 1968/1969 alliierte Vorbehaltsrechte bestehen.
211 Die Entwicklung im Gebiet der ehemaligen DDR verlief formal betrachtet ähnlich. Nachdem 1945 eine deutsche Zentralverwaltung eingesetzt worden war, trat im Dezember 1947 der Deut¬sche Volkskongress für Einheit und gerechten Frieden zusammen. Dieser wählte den Volksrat, der am 19.3.1949 die Verfassung der DDR verabschiedete. Am 25.3.1954 gab die Sowjetunion eine Erklärung über die Herstellung der Souveränität der DDR ab. Hiernach besaß die DDR die Freiheit, nach eigenem Ermessen über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten einschließlich der Frage der Beziehungen zu Westdeutschland zu entscheiden. In Nr 2 wurde jedoch festge¬stellt, dass die UdSSR in der DDR die Funktionen, die mit der Gewährleistung der Sicherheit in Zusammenhang stehen, und die sich aus den Verpflichtungen ergeben, die der UdSSR aus dem Viermächte-Abkommen erwachsen, behält. Das Verhältnis der DDR zur Sowjetunion wurde im Übrigen durch drei weitere Verträge geregelt.
212 Angesichts dieser Entwicklung stellte sich die Frage, ob das Deutsche Reich durch die Kapi-tulation oder die Entstehung zweier deutscher Staaten untergegangen war. Es wurden sowohl Untergangs- als auch Fortbestandstheorien vertreten.
213 Die These vom Untergang des Deutschen Reiches vertrat zum einen die Debellationstheorie, nach der dieses nach der Kapitulation am 8.5.1945, spätestens jedoch mit der Berliner Erklärung v 5.6.1945, untergegangen sei. Nach der Dismembrationslehre ging das Deutsche Reich durch Zerfall in zwei deutsche Staaten unter.
Diesen Untergangstheorien standen die Fortbestandstheorien gegenüber, wonach Deutsch- 214 land weder mit der Kapitulation noch zu einem späteren Zeitpunkt untergegangen sei, sondern als
handlungsunfähiges Völkerrechtssubjekt weiter existierte. Nach der Staatskerntheorie war die BR Deutschland mit dem Deutschen Reich identisch, nicht jedoch das Verfassungsgebiet des Grundgesetzes und das Staatsgebiet in den Grenzen v 31.12.1937. Die DDR wurde als lokales De facto-Regime oder als ein Gebiet betrachtet, das unter militärischer Fremdbesetzung stand. Demgegenüber waren die Vertreter der Schrumpfstaats- oder Kernstaatstheorie der Ansicht, dass das Staatsgebiet Deutschlands auf das Bundesgebiet geschrumpft und auf dem Gebiet der DDR ein neuer Staat durch Sezession entstanden sei. Die Dachstaatstheorie oder Teilordnungslehre sah das Deutsche Reich als handlungsunfähig an, akzeptierte jedoch die BR Deutschland und die DDR als Teilordnungen unter einem gemeinsamen Dach.
In der DDR ging man zunächst vom Fortbestand des Deutschen Reiches aus, neigte jedoch 215 später zur Debellationstheorie. Die BR Deutschland ging zunächst davon aus, dass sie Allein¬vertreterin ganz Deutschlands sei (Kernstaatstheorie). Im Urteil zum Grundlagenvertrag v 21.12. 1976 bezog das BVerfG Aspekte der Dachstaatstheorie mit ein, was im sog Teso-Beschluss be¬stätigt wurde.
a) Die Vereinigung Deutschlands
Die Friedliche Revolution v 1989 führte zur Wiedervereinigung am 3.10.1990. Man entschied sich 216 bei der Vereinigung für einen Beitritt der DDR zur BR Deutschland nach Art 23 Satz 2 (aF) GG. Der Vorbereitung des Beitritts diente der Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirt¬schafts- und Sozialunion v 18.5.1990, der am 1.7.1990 in Kraft trat.
Nach dem Beschluss der Volkskammer der DDR v 23.8.1990 über den Beitritt der DDR zum 217 Geltungsbereich des Grundgesetzes der BR Deutschland wurde kurz darauf, am 31.8.1990, der Einigungsvertrag (EV) unterzeichnet, der am 29.9.1990 in Kraft trat.
Es galt aber, bei dem Beitritt der ehemaligen DDR die Verantwortung der Vier Mächte für 218 Deutschland als Ganzes zu berücksichtigen. Nachdem zunächst in Ottawa die sog „Zwei-plus¬vier-Formel" am 13.2.1990 verabschiedet worden war, wurde am 12.9.1990 der Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland (sog Zwei-plus-Vier-Vertrag) geschlossen. Vertragspartner waren die vier Siegermächte sowie die beiden deutschen Staaten.
Art 1 Abs 1 Satz 1 des Vertrags hat die Vereinigung der beiden deutschen Staaten in den Ge- 219 bieten der BR Deutschland, der DDR und ganz Berlin zum Gegenstand. Art 1 Abs 2 und Abs 3 sieht die Verbindlichkeit der Grenze zu Polen und den Verzicht Deutschlands auf Gebietsansprü¬che gegenüber anderen Staaten vor. In Art 7 Abs 1 erklären die Siegermächte, dass ihre Verant-wortlichkeiten in Bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes beendet seien. Dem vereinten Deutschland komme daher volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten zu (Art 7 Abs 2). Regelungen über den Truppenabzug sind in Art 4 enthalten.
220 Zwischen Deutschland und Polen wurde am 14.11.1990 der Vertrag über die Bestätigung der zwischen ihnen bestehenden Grenzen geschlossen, der die Oder-Neiße-Linie als endgültige Gren¬ze festlegt.
Damit verzichtete Deutschland endgültig auf die territoriale Souveränität über die¬se Gebiete. Neben diesem Grenzvertrag wurde am 17.6.1991 ein Nachbarschaftsvertrag mit Polen geschlossen, der in den Art 20 ff Minderheitenrechte der deutschsprachigen Bevölkerung Polens enthält.
221 Der Abzug der sowjetischen Truppen ist Gegenstand des Abkommens v 12.10.1990 zwischen der BR Deutschland und der Sowjetunion über die Bedingungen des befristeten Aufenthalts und die Modalitäten des planmäßigen Abzugs der sowjetischen Truppen aus dem Gebiet der BR Deutschland. Dieser erfolgte fristgerecht bis Ende 1994.
222 Dem EV und den nachfolgenden völkerrechtlichen Verträgen liegt die Auffassung zugrunde, dass die DDR mit dem Beitritt zur BR Deutschland als Völkerrechtssubjekt untergegangen ist und die BR Deutschland auf erweitertem Territorium fortbesteht.
# a) Die Europäische Sozialcharta
Die EMRK wird durch die am 18.10.1961 unterzeichnete Europäische Sozialcharta (ESC)495 er¬gänzt, die 1965 in Kraft trat.496 Das Zusatzprotokoll zur ESC v 5.5.1988497 garantiert vier weitere wirtschaftliche und soziale Rechte. Ein weiteres Protokoll v 21.10.1991498 dient der Verbesserung der Kontrollmechanismen. Nach dem Zusatzprotokoll v 1995499 können auch internationale Ar¬beitnehmerorganisationen und Gewerkschaften wie auch andere internationale Nicht¬Regierungsorganisationen und auch repräsentative nationale Organisationen von Arbeitgebern und Gewerkschaften eine Beschwerde erheben. Die revidierte ESC500 v 3.5.1996 ist am 1.7.1999 in Kraft getreten.501 Sie enthält nicht nur die bisherigen Rechte der ESC und des genannten Zusatz¬protokolls, sondern nimmt darüber hinaus auch neue Rechte wie das Recht auf Schutz gegen Armut und soziale Ausgrenzung, das Recht auf Unterbringung, auf Schutz bei Beendigung des Arbeitsverhältnisses, ferner das Recht auf Schutz gegenüber sexueller und anderer Formen der Belästigung am Arbeitsplatz, das Recht auf gleiche Möglichkeiten und Gleichbehandlung von Arbeitnehmern mit Verantwortung für die Familie wie auch Rechte von Arbeitnehmervertretern in Unternehmen auf. Daneben wurden Veränderungen im Bereich bestehender Rechte wie eine Verstärkung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung, der Gleichstellung der Geschlechter, ein besserer Mutterschutz sowie Verbesserungen für beschäftigte Kinder und Behinderte aufge¬nommen.
In Teil I der ESC v 1961, auf die auch in Art 151 Abs 1 AEUV Bezug genommen wird,502 bekun¬den die Vertragsparteien ihren Willen, mit allen zweckdienlichen Mitteln staatlicher und zwi¬schenstaatlicher Art geeignete Voraussetzungen zu schaffen, um die tatsächliche Ausübung der in Teil II ausformulierten neunzehn Rechte und Ziele zu gewährleisten. Nicht alle der genannten Rechte sind verbindlich. Dies gilt nur für die sieben grundlegenden Art 1, 5, 6, 12, 13, 16 und 19. Daneben muss jeder Vertragsstaat nach Art 20 Abs 1 lit c so viele weitere Artikel oder Absätze als für sich verbindlich anerkennen, dass eine Gesamtzahl von zehn Artikeln oder 45 Absätzen er¬reicht ist. Deutschland erkannte die Art 2, 3, 4 (ohne Abs 4), 7 (ohne Abs 1), 8 (ohne Abs 2 und 4), 10 (ohne Abs 4), 11, 14, 15, 17 und 18 an.503 Ein ähnliches Verfahren sieht das Zusatzprotokoll
v 1988 vor, das vier weitere Rechte wie das Recht auf Information und Anhörung im Betrieb und Rechte älterer Menschen enthält.
269 Zur Kontrolle sieht die Sozialcharta ein Berichtsverfahren vor. Art 21 ESC bestimmt, dass die Vertragsparteien alle zwei Jahre einen Bericht über die Anwendung der in Teil II der Char¬ta angenommenen Bestimmungen erstellen. In bestimmten Zeitabständen sind Berichte zu den in Teil II nicht angenommenen Bestimmungen vorzulegen. Beide Berichte werden den nationa¬len Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen zugeleitet, die hierzu Stellung nehmen kön¬nen. Berichte und Stellungnahmen werden einem Sachverständigenausschuss zugeleitet, an dessen Sitzungen auch ein Vertreter der ILO mit beratender Stimme teilnimmt. Anschließend werden die Beratungsergebnisse zusammen mit den Berichten der Vertragsparteien dem Un¬terausschuss des Regierungssozialausschusses des Europarates vorgelegt. Dieser erstellt wie¬derum einen Bericht und legt diesen zusammen mit dem des Sachverständigenausschusses dem Ministerkomitee vor. Die Ergebnisse des Sachverständigenausschusses werden an die Beratende Versammlung übermittelt, die dem Ministerkomitee ihre Stellungnahme mitteilt. In einem letzten Schritt kann sich das Ministerkomitee mit Zweidrittelmehrheit entschließen, notwendige Empfehlungen an eine Vertragspartei zu richten. Einen weiteren Kontrollmecha¬nismus sieht das Zusatzprotokoll zur ESC über das kollektive Beschwerdeverfahren vor. Nach dessen Art 1 können internationale Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen Beschwerde wegen unzureichender Anwendung der ESC erheben. Mit der Beschwerde befasst sich zunächst ein Ausschuss unabhängiger Sachverständiger (Art 5 ff). Aufgrund seines Berichts entscheidet das Ministerkomitee, indem es eine Empfehlung an den betroffenen Vertragsstaat ausspricht (Art 8 ff).
a) Die Menschenrechte im Rahmen der KSZE/OSZE
270 Auch die Konferenz bzw Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE bzw OSZE) hat sich des Schutzes der Menschenrechte angenommen. Bereits in der Schlussakte von Helsinki v 1.8.1975 wurde die Achtung der Menschenrechte als selbständiger Grundsatz veran¬kert, und Korb III enthielt Vereinbarungen über den Bereich „Menschliche Kontakte". In das Abschlussdokument des Wiener KSZE-Folgetreffens wurden etwa der Grundsatz der Gleich¬berechtigung von Mann und Frau, der Ausbau der Religionsfreiheit und der Minderheiten¬schutz aufgenommen sowie die Frage der Flüchtlinge, der Todesstrafe und der Folter ange¬sprochen.
271 Besondere Beachtung fanden die Grundsätze von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Menschenrechte und Grundfreiheiten in dem am 29.6.1990 in Kopenhagen angenommenen Dokument. In Teil I finden sich Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und Demokratie wie auch der Grundsatz der freien Wahlen, die Trennung von Staat und Partei, oder das Legalitätsprinzip. Daneben wurden justizielle Grundsätze wie die richterliche Unabhängigkeit, der wirksame Rechtsschutz gegen Entscheidungen der Verwaltung und die Garantie eines fairen Verfahrens genannt. In Teil II fanden
Menschenrechte wie die Meinungsfreiheit, die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit einschließlich des Streikrechts, die Gedanken-, Gewissens- und Religions¬freiheit und das Recht auf Freizügigkeit Eingang. Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind nicht erwähnt. Dieses Bekenntnis zu den Menschenrechten bekräftigt die Charta von Pa- ris.
Daneben wurden insbesondere im Dokument über die weitere Entwicklung der OSZE- 272 Institutionen und -Strukturen v 30.1.1992 in Prag Maßnahmen beschlossen, um die bislang schwach ausgebildeten Kontrollmechanismen zu stärken. Neben einer Erweiterung der Zusam-menarbeit zwischen den Teilnehmerstaaten im Bereich der menschlichen Dimension wurden insbesondere dem Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte zusätzliche Funk-tionen übertragen. In Fällen von eindeutigen groben Verletzungen der OSZE-Verpflichtungen ist es dem Ausschuss Hoher Beamter bzw dem Rat möglich, Maßnahmen notfalls auch ohne Zu-stimmung des betroffenen Staates zu treffen. Im Budapester Dokument wird festgestellt, dass trotz „beträchtlicher Fortschritte" eine „ernste Verschlechterung" in bestimmten Gebieten einge-treten sei.
# 3. Das Staatsgebiet a) Territoriale Souveränität und Gebietshoheit
131 Entgegen der früher vertretenen Ansicht wird das Staatsgebiet nicht als Eigentum des Staates betrachtet. Es stellt vielmehr den Bereich dar, in dem ein Staat ausschließlich räumlich zustän¬dig ist (Kompetenztheorie). Der Schiedsrichter Max Huber umschrieb die territoriale Sou¬veränität im Fall Island of Palmas als „the exclusive competence of the state in regard to its own territory in such a way as to make it the point of departure in settling most questions that con¬cern international relations."
132 In Anlehnung an das Bürgerliche Recht und die dort getroffene Unterscheidung zwischen Eigentum und Besitz wird zwischen der territorialen Souveränität und der Gebietshoheit unter- schieden. Unter der Gebietshoheit eines Staates versteht man die tatsächliche Herrschaft, während die territoriale Souveränität über die Gebietshoheit hinaus das Recht des Staates auf das von ihm beherrschte Gebiet erfasst.
133 Territoriale Souveränität und Gebietshoheit können auseinander fallen, wenn ein Staat ei¬nem anderen Rechte über sein Gebiet oder einen Teil des Gebietes einräumt, ohne dadurch seine endgültige Verfügungsbefugnis aufzugeben. Hier werden Servituten und Verwaltungszessionen unterschieden. Durch eine Servitut erhält ein anderer Staat einzelne Rechte über ein fremdes Staatsgebiet. Sie hat dinglichen Charakter, ist an das jeweilige Gebiet geknüpft und wirkt gegen¬über dritten Staaten. Zu den Servituten zählen vor allem Grenzzollämter und Grenzbahnhöfe. Aufgrund einer
Verwaltungszession kann ein Staat ein Gebiet insgesamt regieren und verwalten, ohne dass der die Rechte einräumende Staat dadurch seine territoriale Souveränität verliert.
Ein Bsp für eine Verwaltungszession ist der zwischen den USA und Panama am 18.11.1903 134 geschlossene, die Herrschaft über den Panama-Kanal betreffende Hay-Varilla-Vertrag. Trotz die¬ser Verwaltungszession blieb Panama territorialer Souverän, was in einem neuen Vertrag v 1974 bestätigt wurde. Am 7.9.1977 wurde die Vereinbarung v 1903 dahingehend geändert, dass den USA bis zum 31.12.1999 nur noch einzelne Rechte zustanden.
Üben mehrere Staaten die territoriale Souveränität gemeinsam aus, spricht man von einem 135 Kondominium. Ein solches existierte etwa zwischen Österreich und Preußen v 1864 bis 1866 über Schleswig-Holstein. Ein gemeinschaftliches Hoheitsgebiet wurde im Vertrag v 19.12.1984 zwi¬schen der BR Deutschland und dem Großherzogtum Luxemburg über den Verlauf der gemein¬samen Grenze für Mosel, Sauer und Our vereinbart. Als Koimperium bezeichnet man die gleichzeitige Ausübung der Gebietshoheit.
a) Erwerb und Verlust von Staatsgebiet
Beim Erwerb und Verlust von Staatsgebiet durch bestehende Staaten orientiert sich das Völker- 136 recht ebenfalls an zivilrechtlichen Kategorien. Unterschieden wird zwischen der Okkupation, der Eroberung, der Zession, der Ersitzung oder Anschwemmung und der Adjudikation, wobei diese Tatbestände wiederum zwei Gruppen, nämlich dem originären und dem derivativen Erwerb zugeordnet werden können. Eine eindeutige Zuordnung eines Erwerbs auf völkerrechtlicher Ebene zu einer der Kategorien kann im Einzelfall jedoch schwierig sein, da zB ein Gebiets¬erwerb aufgrund eines Friedensvertrags auch Elemente einer Eroberung oder Zession aufwei¬sen kann. Die Versuche, neue Kategorien zu bilden, haben sich bislang nicht durchsetzen kön- nen.
Ist unklar, wer territorialer Souverän eines bestimmten Gebietes ist, wird in der Staatenpra- 137 xis darauf abgestellt, welcher Staat nach einem eventuellen Erwerb die Herrschaft in diesem Gebiet effektiv ausübt (Grundsatz der Effektivität). Die Regelungsdichte, die vorliegen muss, richtet sich nach dem Einzelfall. So kann berücksichtigt werden, ob es sich um leicht zugängli¬ches und bewohntes Gebiet oder aber um unzugängliches Gebiet handelt.
Der Grundsatz der Effektivität war auch Gegenstand des Rechtsstreits Island of Palmas, als 138 sich die USA und die Niederlande über die Zugehörigkeit einer Insel im philippinischen Archipel stritten. Die USA stützten ihren Anspruch darauf, dass die Insel von Spanien entdeckt worden sei und die Philippinen 1898 von Spanien an die USA abgetreten worden seien. Von dieser Ab¬tretung sei auch die Insel „Island of Palmas" wegen ihrer Nähe zum philippinischen Archipel umfasst gewesen. Die Niederlande verwiesen darauf, dass sie und nicht die USA über einen lan¬gen Zeitraum die tatsächliche Herrschaft ausgeübt hätten. Der Schiedsrichter Max Huber stellte hier fest, „that the continuous and peaceful display of territorial sovereignty (peaceful in rela¬tions to other States) is as good as title."
Der Erwerb von Staatsgebiet durch Okkupation setzt die Inbesitznahme eines Gebiets sowie 139 den Willen des okkupierenden Staates zur effektiven Ausübung der Herrschaft voraus („the in-tention and will to act as sovereign, and some actual exercise or display of such authority"). Ein Gebietserwerb kommt nur in Betracht, wenn das betreffende Gebiet vom Gebietsvorgänger aufgegeben wurde, oder es sich um ein solches handelt, das zuvor noch keiner territorialen Sou-veränität unterstand (terra nullius). Ein Gebietserwerb durch Okkupation ist nicht möglich,
wenn das Gebiet wie der Weltraum oder die Hohe See als res communis von vornherein keiner Aneignung unterliegt.
140 Neben der Okkupation führte früher auch die Annexion eines Staates zum Gebietserwerb. Unter Annexion versteht man den einseitigen Akt eines Staates, durch den dieser fremdes Staatsgebiet gegen den Willen des betroffenen Staates zu seinem eigenen macht. Annexionen verstoßen heute gegen das Gewaltverbot in Art 2 Nr 4 UN-Charta. Daher wurde zB die Invasion des Irak in Kuwait verurteilt. Der UN-Sicherheitsrat forderte den Irak zunächst auf, seine Truppen aus Kuwait zurückzuziehen und erklärte die Annexion im August 1990 für null und nichtig. Zugleich wurden die Staaten aufgefordert, die Annexion nicht anzuerkennen und von Handlungen Abstand zu nehmen, die als Anerkennung derselben verstanden werden könnten.
141 Darüber hinaus kann eine Ersitzung (Preskription) oder Anschwemmung zu Gebietserwerb führen. Erstere erfordert den Willen zum Gebietserwerb sowie die tatsächliche Ausübung der Gebietshoheit über längere Zeit. Voraussetzung ist weiter, dass der erwerbende Staat gutgläu¬big ist und der Gebietsvorgänger nicht protestiert. Auf Ersitzung stützte Großbritannien auch seinen Gebietsanspruch im Falkland-Konflikt, obwohl Argentinien seine Gebietsansprüche for¬mell nicht aufgegeben hatte.
142 Staatsgebiet kann auch durch Zession erworben werden. Diese kann auf einem Kaufvertrag, einem Gebietstausch oder einer Schenkung beruhen. Oftmals dienen Zessionen dazu, Grenzen zu bereinigen. Str ist, zu welchem Zeitpunkt das Gebiet auf den Gebietsnachfolger übergeht. In Betracht kommt ein Übergang mit Ratifikation des der Zession zugrunde liegenden Vertrags oder mit tatsächlicher Inbesitznahme durch den Nachfolgestaat.
143 Gebietserwerb ist schließlich durch Adjudikation möglich, dh durch die Entscheidung eines internationalen Gerichtshofs, Schiedsgerichts oder einer Staatenkonferenz.
144 Der Verlust von Staatsgebiet kann durch Dereliktion erfolgen. Das in Frage stehende Gebiet kann anschließend als terra nullius von anderen Staaten besetzt und durch Okkupation erwor¬ben werden. Dingliche Belastungen wie Servitute bleiben jedoch bestehen und gehen auf den Gebietsnachfolger über. Gebietsübergang kann auch durch Verzicht erfolgen. So hat zB der phi¬lippinische Präsident Marcos 1977 während einer ASEAN-Sitzung auf die Republik von Sabah verzichtet (heute Gliedstaat von Malaysia).
145 Keine Gebietsaufgabe wurde im Warschauer Vertrag v 7.12.1970 zwischen der BR Deutsch¬land und Polen vorgenommen. Zwar wird in Art 1 die Oder-Neiße-Linie als Grenze zwischen den Vertragsstaaten festgelegt, ein Verzicht konnte aber nur von einem Vereinten Deutschland er-klärt werden. Eine endgültige Regelung der Grenzen wurde nach der Wiedervereinigung auf¬grund des Zwei-plus-Vier-Vertrags v 12.9.1990, dem Zustimmungsgesetz zum Zwei-plus-Vier¬Vertrag v 11.10.1990 sowie den deutsch-sowjetischen und deutsch-polnischen Vereinbarungen erreicht.
# a) Umfang des Staatsgebiets
Das Staatsgebiet umfasst ein bestimmtes Gebiet auf der Erdoberfläche, sowie Binnengewässer 146 wie Flüsse und Seen. Es erstreckt sich darüber hinaus auf den unter der Erdoberfläche befindli-chen Raum bis zum Erdmittelpunkt und den sich über dem Staatsgebiet befindlichen Luftraum. Die Gebiete der verschiedenen Staaten werden durch Grenzen getrennt. Mit Ausnahme der see¬wärtigen Grenzen ist kein Staat berechtigt, ohne Anerkennung des Nachbarstaats Grenzen ein¬seitig festzulegen.
Die meisten Staatsgrenzen auf der Erdoberfläche beruhen auf Grenzverträgen, können aber 147 auch durch ein widerspruchsloses Dulden während eines längeren Zeitraums entstehen. Liegt weder eine ausdrückliche noch eine stillschweigende Vereinbarung über die Grenzen vor, ist nach dem Effektivitätsprinzip zu prüfen, ob ein Staat aufgrund einer längeren tatsächlichen un-bestrittenen Herrschaftsgewalt Grenzen durch unbestrittenen Besitzstand festlegen konnte. Kar¬ten sind als Beweismaterial für die Grenzziehung dann erheblich, wenn sie von beiden Staaten zugrunde gelegt werden. In Zweifelsfällen ist auf völkergewohnheitsrechtliche Regeln über den üblichen Grenzverlauf, dh auf natürliche Grenzen wie Gebirge und Wasserscheiden, zurückzu¬greifen. Bei nicht-schiffbaren Flüssen verläuft die Grenze entlang der Mittellinie. Ist der Fluss schiffbar, bildet der Talweg, dh die gedachte Linie entlang der Hauptschifffahrtsrinne, die Gren¬ze. Bei Grenzseen findet idR eine Realteilung der Uferstaaten längs der Mittellinie bzw des Tal¬wegs statt.
Einen Sonderfall stellen die Rechtsverhältnisse auf dem Bodensee dar. Der Überlinger See 148 ist deutsches Staatsgebiet. Für den Konstanzer Trichter wurde zwischen Deutschland und der Schweiz die Mittellinie vertraglich als Grenze festgelegt. Für den Untersee wurde 1854 ebenfalls eine vertragliche Regelung getroffen. Problematisch sind die Rechtsverhältnisse auf dem Ober¬see. Die Schweiz hält an einer Realteilung entlang der Mittellinie fest und lehnt die von Öster¬reich vertretene Kondominiumstheorie ab, wonach nur die Halde bis zur 25-Meter-Tiefen-Linie Staatsgebiet der Anrainer sei und im Übrigen zwischen Deutschland und Österreich ein Kondo¬minium vorliege. Deutschland hat seine Position nicht festgelegt. Vertragliche Vereinbarun¬gen wurden – wie etwa durch das Übereinkommen über die Schifffahrt im Bodensee v 1.6.1973 – nur über einzelne Nutzungen geschlossen. Ein ähnlicher territorialer Streit hat sich über die Rechtsverhältnisse am Kaspischen Meer entzündet, der zusätzliche Brisanz dadurch gewinnt, dass dort erhebliche Gas- und Erdölvorkommen bestehen.
Neben den sog Eigengewässern wie Binnenseen, Flüssen und Kanälen gehören auch die in- 149 neren Gewässer zum Staatsgebiet des Küstenstaats. Innere Gewässer sind sämtliche Meeresge-
biete zwischen der Küste und der Basislinie wie Einbuchtungen und Einschnitte in der Küste oder auch Flussmündungen und Deltas.
150 Die Souveränität erstreckt sich ferner auf das an die Küste angrenzende Küstenmeer. Ge-wohnheitsrechtlich hat sich im Küstenmeer zugunsten dritter Staaten das Recht der friedlichen Durchfahrt entwickelt (innocent passage). Hiernach dürfen Schiffe, die auf der Reise zwischen zwei Ländern Küstengewässer eines dritten Landes durchfahren, ohne dort in den Hafen einzu¬laufen, die Küstengewässer ohne besondere Genehmigung benutzen. Das Recht der friedlichen Durchfahrt erstreckt sich nicht auf den Luftraum über den Küstengewässern. Traditionell um¬fasst das Küstenmeer eine Zone von drei Seemeilen (sm). Nach Art 3 SRÜ ist jedoch eine Aus¬dehnung bis zu 12 sm möglich.
151 Küstenstaaten können ferner eine Anschlusszone bis zu 24 sm beanspruchen, die von den Basislinien aus berechnet wird. In dieser an das Küstenmeer angrenzenden Zone, die nicht zum Staatsgebiet gehört, kann der Küstenstaat nach Art 33 SRÜ Kontrollen ausüben, um Verstöße gegen seine Zoll- und Finanzgesetzgebung, Einreise- oder Gesundheitsgesetze und sonstige Vor-schriften in seinem Hoheitsgebiet oder seinem Küstenmeer zu verhindern bzw Verstöße gegen diese Gesetze zu ahnden. Schließlich stehen Küstenstaaten zur Wahrnehmung besonderer Inte-ressen an der Erforschung, Ausbeutung, Erhaltung und Bewirtschaftung der lebenden und nicht lebenden Naturschätze des Meeresbodens und Meeresuntergrunds sowie der darüber liegenden Gewässer Hoheitsrechte innerhalb einer ausschließlichen Wirtschaftszone (exclusive economic zone) zu, die sich auf eine max Breite von 200 sm von der Basislinie aus erstreckt.
152 Für die Küstenstaaten kann auch der Festlandsockel von Interesse sein, um Vorkommen von Erdöl, Erdgas und Kohle im Meeresuntergrund, der an die Küste angrenzt, ausschließlich aus-beuten zu können. Die Regelungen über den Festlandsockel finden sich in Teil VI SRÜ. Art 76 Abs 1 SRÜ definiert den Festlandsockel. Dieser gehört nicht zum Staatsgebiet, der Küstenstaat darf aber „souveräne Rechte" zum Zwecke der Erforschung und der Ausbeutung der natürlichen Ressourcen ausüben. Die Abgrenzung des Festlandsockels zwischen Staaten mit gegenüberlie¬genden oder aneinander angrenzenden Küsten hat in der Vergangenheit zu einer Reihe von Streitigkeiten geführt. Das SRÜ sieht in Art 83 vor, dass die Abgrenzung durch Übereinkunft auf der Grundlage des Völkerrechts iSd Art 38 IGH-Statut zu erfolgen hat, um eine der Billigkeit ent¬sprechende Lösung zu erzielen.
153 Als problematisch erwies sich insbesondere die Abgrenzung des Festlandsockels in der Nordsee, da sich hier das Meer fast vollständig über dem europäischen Festlandsockel befin- det. Streit entstand bei der Frage, ob bei der Aufteilung das in Art 6 der Festlandsockel-Kon¬vention v 1958 genannte Äquidistanzprinzip als Teil des Völkergewohnheitsrechts anzuwenden sei. Für Deutschland hätte dies aufgrund der nach innen gewölbten Küste im Vergleich zu den anderen Uferstaaten eine Benachteiligung bedeutet. Der IGH entschied, dass die Anwendung des Äquidistanzprinzips nicht zwingend vorgeschrieben sei. Er wies die Parteien an, die Abgren¬zung in Übereinstimmung mit den
Prinzipien der Billigkeit durchzuführen, wobei alle wesentli¬chen Umstände in der Weise zu berücksichtigen seien, dass jeder Partei soweit wie möglich alle Teile des Festlandsockels überlassen werden sollten, die die natürliche Verlängerung ihres Land¬gebiets in oder unter der See darstellten, soweit dies ohne Beeinträchtigung der natürlichen Fort-
setzung des Landgebiets einer anderen Partei möglich sei. Die BR Deutschland schloss schlie߬lich ein Abkommen mit Dänemark, Großbritannien und den Niederlanden über die Abgrenzung des Anteils am Festlandsockel.
3\. Die Staatsgewalt
a) Umfang der Staatsgewalt und Neutralität
Die Staatsgewalt umfasst die Gebiets- und die Personalhoheit. Auf dem Hoheitsgebiet eines frem- 154 den Staates dürfen ohne dessen Zustimmung keine Hoheitsakte gesetzt werden. Selbst wenn der Heimatstaat aufgrund seiner Personalhoheit Sachverhalte außerhalb des Staatsgebiets zum Ge¬genstand gesetzlicher Regelungen macht, kann er eine Beachtung seiner Vorschriften nicht er¬zwingen. Weist ein Sachverhalt Auslandsbezug auf, kann der Staat diesen nur dann zum Gegen-stand innerstaatlicher Gesetzgebung machen, wenn eine vernünftige nahe Beziehung zum Inland gegeben ist. Der Widerstreit zweier Rechtsordnungen aufgrund gleichzeitiger Anwen¬dung von Personalitäts- und Territorialitätsprinzip wird durch das Internationale Strafrecht, das Internationale Privatrecht und das Internationale Verwaltungsrecht, hier insbesondere das In¬ternationale Steuerrecht, geregelt.
Grundlagen des Internationalen Strafrechts sind die Territorialhoheit, die aktive und passive 155 Personalhoheit, der Schutz wichtiger Staatsinteressen sowie das Universalitätsprinzip. Die akti-ve Personalhoheit berechtigt Staaten, Regelungen für Staatsangehörige im Ausland zu treffen. Aufgrund der passiven Personalhoheit ist es einem Staat möglich, das Verhalten von Auslän¬dern seiner Regelungsgewalt (jurisdiction) zu unterstellen, wenn durch jenes Verhalten einer seiner Staatsbürger im Ausland zu Schaden kam (so etwa § 7 Satz 1 lit d StGB). Das Territoriali¬tätsprinzip als Ausfluss der Gebietshoheit ermöglicht es, Inlandstaten und solche, welche sich im Inland auswirken, unter Strafe zu stellen. Nach dem Schutzprinzip darf ein Staat im Aus¬land von Ausländern begangene Taten unter Strafe stellen, wenn diese innerstaatliche Rechts¬güter betreffen. Eine Erweiterung des Schutzprinzips findet sich vor allem im Wettbewerbsrecht. Hier wird eine Jurisdiktion oftmals bereits dann in Anspruch genommen, wenn eine Kartellabre¬de zwischen Ausländern im Ausland den Wettbewerb auf dem inländischen Markt beeinflusst. Staaten stellen außerdem vielfach gewisse allgemein für strafwürdig angesehene Delikte unter Strafe (delicta iuris gentium). Hierunter fallen etwa die Fälschung ausländischer Währung und der Rauschgift- und Menschenhandel (vgl § 6 StGB), sowie Verbrechen gegen die Menschlichkeit und schwere Verstöße gegen die Regeln des humanitären Kriegsrechts (vgl zB Zusatzprotokoll zu dem Genfer Abkommen v 8.6.1977). Das Weltstrafrechtsprinzip ermöglicht es, Straftaten, die ein Ausländer im Ausland begangen hat, zu verfolgen, wenn der Täter im Inland verhaftet wird, und der Gewahrsamsstaat nicht bereit ist, einem Auslieferungsbegehren des Staates nachzu¬kommen, in welchem die Tat begangen worden ist.
Aufgrund des völkergewohnheitsrechtlichen Instituts der Neutralität können sich Staa- 156 ten, die nicht in einen Krieg verwickelt werden wollen, für neutral erklären. Bei der Neutralität kann
zwischen drei Gruppen unterschieden werden. Mit „gewöhnlicher Neutralität" bezeichnet man den Rechtsstatus eines Staates, der sich an einem bestimmten Krieg zwischen anderen Staaten nicht beteiligt. Handelt es sich um eine „dauernde" oder „immerwährende" Neutralität,
ist ein Staat auch in allen künftigen Kriegen zur Neutralität verpflichtet. Demgegenüber ist die „faktisch dauernde" Neutralität eine Maxime der Außenpolitik ohne völkerrechtliche Bindung.
157 Bestimmungen über die Neutralität finden sich im V. und XIII. Haager Übereinkommen v 1907 über die Neutralität im Land- bzw Seekrieg und für die amerikanischen Staaten in der Kon¬vention von Havanna über die Seeneutralität v 1928.
158 Ein neutraler Staat ist verpflichtet, sich jeglichen Eingreifens in das Kriegsgeschehen zu ent-halten und die Parteien nicht militärisch zu unterstützen. Das Handeln Privater ist hiervon aus-genommen. Militärische Handlungen von Kriegsparteien dürfen auf dem Staatsgebiet des neut¬ralen Staates nicht stattfinden.
159 Zu den neutralen Staaten zählen u a der Vatikanstaat, Malta, die Schweiz und Laos. Die Neutralität Österreichs beruht auf dem Bundesverfassungsgesetz des österreichischen National¬rats v 26.10.1955 und wurde von den Staaten, mit denen Österreich diplomatische Beziehun¬gen unterhält, anerkannt. Das österreichische Neutralitätsverständnis erfuhr im Laufe der Zeit einen Wandel. Während Österreich sich anfangs eher passiv verhielt, wandelte sich die Außen¬politik während der 1970er Jahre. So war Österreich 1973/74 Mitglied des UN-Sicherheitsrates und ist seit 1995 EU-Mitglied.
# a) Staatsähnliche Völkerrechtssubjekte
160 Zu den staatsähnlichen Völkerrechtssubjekten gehören Staatenverbindungen unterschiedlicher Art wie Protektorate oder die ehemaligen Treuhands- und Mandatsgebiete. Definiert wird die Staatenverbindung als ein auf eine gewisse Dauer angelegtes Rechtsverhältnis zwischen zwei oder mehreren Staaten, wobei idR ein gewisser Grad an Organisation und eine gewisse institu¬tionelle Verfestigung – wie bei einem Bundesstaat oder einem Staatenbund zu finden – voraus¬gesetzt wird.
161 Ein Bundesstaat ist eine staatsrechtliche Staatenverbindung, bei der der Bund als Völker¬rechtssubjekt am völkerrechtlichen Verkehr teilnimmt. Die Gliedstaaten, in den USA States, in der Schweiz Kantone, in Deutschland Länder genannt, besitzen nicht die völkerrechtliche Rechtsstellung von Staaten; ihnen kommt allenfalls eine potentielle partielle Völkerrechtssub¬jektivität zu. Dies hängt davon ab, inwieweit ihnen die gesamtstaatliche Verfassung ein unab¬hängiges Handeln auf völkerrechtlicher Ebene gestattet.
162 Ein einheitliches oder gar allgemeingültiges Modell des Bundesstaats existiert nicht. So können die Funktionen von Gesamtstaat und Gliedstaaten klar voneinander getrennt sein, wie dies in den USA der Fall ist. Es ist aber auch möglich, dass sich die Funktionen wie etwa in Deutschland überschneiden, wo die Länder nach Art 83 GG Gesetze des Bundes im Regelfall als eigene
Angelegenheiten ausführen, und Gerichte der Länder auch für die Anwendung von Bun-desrecht zuständig sind.
163 Die bundesstaatliche Ordnung Deutschlands ist in Art 20 Abs 1 GG verankert. Art 32 Abs 1 GG bestimmt, dass die Pflege der Beziehungen zu ausländischen Staaten dem Bund obliegt. Die Länder können nach Art 32 Abs 3 GG mit Zustimmung der Bundesregierung Verträge mit auswär¬tigen Staaten auf Gebieten schließen, auf denen sie gesetzgebungsbefugt sind. Ein Bsp für einen solchen Vertrag ist das Abkommen v 27.10.1969 über den Schutz des Bodensees gegen Verunrei¬nigung, bei dem sowohl Baden-Württemberg als auch Bayern Vertragspartner sind.
Beabsichtigt der Bund, sich völkerrechtlich in Bereichen der Länderkompetenzen zu ver- 164 pflichten, muss er zuvor entsprechend der im sog Lindauer Abkommen v 14.11.1957 getroffenen Durchführungsregelung die Zustimmung der Länder einholen.
Ein Staatenbund ist eine Staatenverbindung auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Ver- 165 trags. Die Mitglieder behalten ihre Völkerrechtssubjektivität bei; ihre Beziehungen sind durch Völkerrecht geregelt. Im Gegensatz zum Bundesstaat existiert keine Zentralregierung, doch verfügt der Staatenbund, der selbst Völkerrechtssubjekt ist, über eigene, von den Mitgliedstaa¬ten getrennte Organe zur Erfüllung der gemeinsamen im Bundesvertrag umschriebenen Aufga¬ben. Ein Bsp für einen Staatenbund ist der Deutsche Bund (1815–1866). Kein Staatenbund ist der Commonwealth of Nations.
Eine zwischenstaatliche I. O. beruht auf einer Vereinigung von zwei oder mehr Staaten 166 durch einen völkerrechtlichen Gründungsvertrag. Die I. O. wird in diesem Vertrag mit der selb-ständigen Wahrnehmung von Aufgaben betraut. Neben diesen ausdrücklich genannten Aufga¬ben kommen der Organisation diejenigen Kompetenzen zu, die zur Erfüllung der vertraglich festgelegten Aufgaben notwendig und mit eingeschlossen sind (implied powers). Außerdem muss die I. O. zumindest ein handlungsbefugtes Organ haben.
Die Völkerrechtssubjektivität der Mitgliedstaaten bleibt erhalten; allerdings kann die völ- 167 kerrechtliche Handlungsfähigkeit eingeschränkt werden, sofern Aufgaben und Funktionen, die herkömmlicherweise von den Mitgliedstaaten wahrgenommen werden, nunmehr durch die I. O. erfüllt werden. Das Prinzip der Staatengleichheit führt im Allgemeinen zu einer Stimmengleich¬heit innerhalb der I. O. Eine Sonderstellung unter den I. O. nimmt wegen ihrer umfangreichen Aufgaben die UNO ein.
Nicht in die Gruppe der I. O. gehören die multilateralen diplomatischen Konferenzen. Sie 168 können sich jedoch allmählich zu einer Organisation weiterentwickeln, wie das Beispiel der OSZE zeigt. Die Schaffung einer Organisation ist im Budapester Dokument v 5./6.12.1994 ent¬halten, das der KSZE neue Dynamik verleihen sollte. Die seit 1.1.1995 bestehende OSZE ist ein
Hauptinstrument zur Frühwarnung, Konfliktverhütung sowie Krisenbewältigung in der Region. Daneben wurde zusätzlich zu den bereits bestehenden Einrichtungen wie dem Sekretariat in Prag und dem Hohen Kommissar für Minderheiten ein Vergleichs- und Schiedsgerichtshof in Genf beschlossen, dessen konstituierende Sitzung am 29.5.1995 stattfand.
3\. O. wie die EU weisen einen höheren Grad an Integration auf als die übrigen I. O. Sie verfü- 169 gen über weitergehende Kompetenzen wie etwa die Befugnis, für die Mitgliedstaaten bindende Beschlüsse – auch gegen den Willen einzelner Mitglieder – zu fassen. Beschlüsse gelten in den
Mitgliedstaaten unmittelbar ohne staatliche Durchführungsmaßnahmen, und es besteht eine effektive Möglichkeit der Durchsetzung dieser Beschlüsse (zB durch innerstaatliche Gerichte oder Klagen vor einem Gericht der S. O.). Daneben existieren weisungsunabhängige (quasi-)par- lamentarische Organe und gerichtliche Organe mit obligatorischer Gerichtsbarkeit.
170 In Europa wurde im Anschluss an die Einheitliche Europäische Akte v 1.7.1987 am 7.2.1992 in Maastricht der Vertrag über die Europäische Union unterzeichnet, der durch den Amsterdamer Vertrag v 2.10.1997 und den Vertrag von Nizza v 26.2.2001 modifiziert wurde. Hinsichtlich der Rechtsqualität der EU stellte das BVerfG fest, dass durch den Unionsvertrag ein Staatenver¬bund zur Verwirklichung einer immer engeren Union der – staatlich organisierten – Völker Eu¬ropas (vgl Art 1 Abs 2 EU aF) begründet werde, jedoch kein sich auf ein europäisches Staatsvolk stützender Staat. Nach dem Scheitern des Europäischen Verfassungsvertrags (2004) wurde am 13.12.2007 der Vertrag von Lissabon unterzeichnet, der sich seit dem 1.12.2009 in Kraft befin- det. Ungeachtet der zwischenzeitlichen Entwicklungen stellt die EU nach Auffassung des BVerfG weiterhin lediglich einen Staatenverbund dar, dessen Befugnisse auf einer Vereinbarung der Mitgliedstaaten und der von diesen enumerativ übertragenen
„Zuständigkeiten zur Verwirk¬lichung ihrer gemeinsamen Ziele" beruhen (Art 1 Abs 1 EUV).
5\. Entstehung und Untergang von Staaten
a) Entstehung und Untergang von Staaten
171 Staaten wurden früher auf unbesiedeltem Gebiet bzw in Gebieten gegründet, die nach damaliger Vorstellung von nichtzivilisierten Völkern besiedelt waren. Heute entstehen Staaten durch Veränderungen des bisherigen Staatengefüges. Diese können entweder gegen den Willen eines Staates erfolgen oder mit dessen Zustimmung, wie der Beitritt der ehemaligen DDR zur Bundes¬republik Deutschland zeigt (vgl u Rn 216 ff).
172 An Entstehung und Untergang von Staaten werden hohe Anforderungen gestellt, um eine größtmögliche Stabilität auf völkerrechtlicher Ebene zu gewährleisten. Territoriale Veränderun-gen allein haben auf den Bestand eines Staates keinen Einfluss, wie der Grundsatz der bewegli-chen Vertragsgrenzen zeigt (vgl u Rn 191 ff). Ebenso wirken sich Verfassungsänderungen, Revo¬lutionen oder Regierungswechsel auf Bestand oder Identität eines Staates nicht aus. Notwendig
für einen Untergang ist vielmehr, dass das Staatsgebiet oder das Staatsvolk auf Dauer und gänz¬lich verloren geht.
Einen Sonderfall stellen Staaten dar, die gewaltsam einem anderen durch Annexion einver- 173 leibt wurden. Erlangen solche Staaten nach einigen Jahren wieder ihre Unabhängigkeit und Souveränität, werden diese wiederhergestellten Staaten im Wege der juristischen Fiktion als mit dem früheren Staat identisch angesehen. Zu den wiederhergestellten Staaten zählen Öster¬reich und die baltischen Staaten. Die Annahme, dass die Unabhängigkeit nicht kraft Sezession von der früheren UdSSR erfolgt sei, sondern dass es sich um die Wiederherstellung des früheren annektierten Staates gehandelt habe, wird bei der Staatsangehörigkeitsgesetzgebung deutlich.
Bei der Entstehung und dem Untergang von Staaten können Prozesse der Integration und 174 der Desintegration unterschieden werden.
Eine Integration kann durch Fusion oder Inkorporation erfolgen. Eine Fusion liegt vor, wenn 175 sich zwei oder mehrere bisher unabhängige Staaten zu einem neuen Bundes- oder Einheitsstaat auf der Ebene der Gleichberechtigung zusammenschließen. Auf diese Weise sind der Norddeut¬sche Bund und 1870 das Deutsche Reich entstanden. Bei einer Inkorporation tritt ein Staat in einen bestehenden Staatsverband ein. Um Aufnahme in den US-amerikanischen Staatsverband ersuchten Texas und Hawaii 1845 bzw 1898.
Ein Auseinanderbrechen bestehender Staaten ist durch Sezession oder durch Dismembra- 176 tion möglich (zu den neuen mittel- und osteuropäischen Staaten Rn 183 ff). Dismembration liegt vor, wenn ein Staat in zwei oder mehrere Nachfolgestaaten zerfällt und der Vorgängerstaat voll-ständig untergeht. In der Geschichte fand eine Dismembration beim Auseinanderfall des Hei-ligen Römischen Reiches Deutscher Nation 1806 – sofern man dieses als Staat bezeichnet – oder 1832 im Fall von Großkolumbien statt, das in die drei Staaten Neugranada, Venezuela und Ecua¬dor zerfiel. Bei einer Sezession löst sich ein Teilgebiet aus einem bestehenden Staatsverband, um sich einem anderen Staat anzuschließen oder um einen eigenen unabhängigen und souveränen Staat zu gründen.
Bei einer Sezession besteht der Vorgängerstaat auf einem verkleinerten Gebiet im neuen 177 Rechtsstatus unverändert weiter. Auch wenn die Sezession in Art 72 der Verfassung der Sowjet¬union v 7.10.1977 und in der Präambel der Verfassung Jugoslawiens v 21.2.1974 enthalten war, gibt es dennoch kein allgemeines, aus dem Selbstbestimmungsrecht der Völker resultierendes Recht auf Sezession (s o Rn 125 ff). Die Bsp für Sezessionen sind zahlreich, betrachtet man die Staatenentstehung in Asien und Afrika. Voraussetzung dafür, dass die neue Einheit einen Staat bildet, ist eine tatsächliche Unabhängigkeit. Dies bedeutet, dass die Herrschaftsgewalt eine aus-reichende Stabilität und Effektivität aufweisen muss.
# a) Die völkerrechtliche Anerkennung
Die Bedeutung der Anerkennung für die Entstehung neuer Staaten hat im Laufe der Geschichte 178 einen Bedeutungswandel erfahren. Während man früher annahm, dass sie notwendig sei, damit ein Gebilde als Staat betrachtet werden könne (konstitutive Theorie), ist nach heute hM die Exis¬tenz eines Staates hiervon unabhängig (deklaratorische Theorie). Diese Auffassung vertrat auch das BVerfG, als es feststellte, dass die DDR ein Staat iSd Völkerrechts und als solcher Völ-kerrechtssubjekt sei. Diese Feststellung sei unabhängig von ihrer völkerrechtlichen Anerken¬nung durch die BR Deutschland. Autoritativer und zugleich konstitutiver Charakter für die staatliche Anerkennung kommt regelmäßig der Aufnahme als Mitglied in die Vereinten Natio¬nen zu, da Art 4 UN-Charta voraussetzt, dass es sich beim neuen Mitglied um einen Staat han¬delt.
179 Unter Anerkennung versteht man die Willensäußerung eines Staates dahingehend, dass er einen bestimmten Tatbestand, eine bestimmte Rechtslage oder einen bestimmten Anspruch als bestehend oder rechtmäßig anerkennt. Bei der Anerkennung handelt es sich um eine einseiti¬ge, empfangsbedürftige Willenserklärung, die entweder ausdrücklich oder stillschweigend durch konkludentes Handeln wie die Aufnahme diplomatischer Beziehungen oder den Ab¬schluss eines völkerrechtlichen Vertrags erfolgen kann.
180 Nach Inhalt und Rechtswirkung der Anerkennungen unterscheidet man de iure- und de fac¬to-Anerkennungen. Während Erstere endgültig und vollständig erfolgt, kommt Letzterer vorläu-figer Charakter zu; es ist daher möglich, sie bei einer späteren Änderung der politischen Ver-hältnisse zurückzunehmen. Im anglo-amerikanischen Rechtskreis existiert daneben die Anerkennung von Regierungen. Diese bedeutet die förmliche Feststellung, dass ein bestimmtes Regime die effektive Regierung eines Staates ist, und beinhaltet eine Verpflichtung, dieses Re-gime als die Regierung des betreffenden Staates zu behandeln. Die Anerkennung als Regierung beinhaltet zwangsläufig die Anerkennung der Staatseigenschaft derjenigen Einheit, die von der Regierung vertreten wird. Im Völkerrecht besteht keine Verpflichtung, ein Regime als die Regie-rung anzuerkennen, wenn die Herrschaft durch völkerrechtswidrige Anwendung von Gewalt erlangt worden ist. Darüber hinaus wird zwischen der Anerkennung von Regierungen und der Begründung diplomatischer Beziehungen unterschieden.
181 Eine Änderung der bisherigen Anerkennungspraxis kann seit der Entstehung der neuen süd-osteuropäischen Staaten in Europa festgestellt werden. Als sich hier die einzelnen Teilrepubliken nach und nach für unabhängig und souverän erklärten, legte der EG-Ministerrat am 16.12.1991 diejenigen Bedingungen fest, die die neu entstandenen Staaten für ihre Anerkennung zu erfül¬len hatten. Inhaltlich gehen die hier beschlossenen Anerkennungsrichtlinien über die bisheri¬ge völkerrechtliche Praxis hinaus. So hängt die Anerkennung als Staat davon ab, ob Bestim¬mungen der UN-Charta sowie der Schlussakte von Helsinki und der Charta von Paris, insbesondere die Verpflichtungen hinsichtlich Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Menschen¬rechte, eingehalten wurden. Ferner wurden die Achtung der Unverletzlichkeit territorialer Gren¬zen sowie die Verpflichtung, alle Fragen im Zusammenhang mit der Staatennachfolge einver¬nehmlich, insbesondere durch ein Schlichtungsverfahren, zu regeln, zur Bedingung gemacht. Bei diesem umfangreichen Katalog lag die Annahme nahe, es handle sich nicht um Kriterien für eine Anerkennung, sondern um politische Voraussetzungen für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen.
Die Entscheidung darüber, ob die neuen Staaten diese Kriterien erfüllten, wurde von einer 182 Schiedskommission (der sog Badinter-Kommission), die im Rahmen der Haager Jugoslawienkon-ferenz durch die EPZ errichtet wurde, getroffen. Während die Anerkennung Sloweniens uneinge-schränkt befürwortet wurde,346 stand die Kommission der Anerkennung Kroatiens zunächst skeptisch gegenüber, da sie der Auffassung war, der Schutz der serbischen Minderheit in der Kra¬jina sei nicht ausreichend gewährleistet. Zweifel konnten durch eine Erklärung des Präsidenten Tudjman beigelegt werden. Bosnien-Herzegowina wurde trotz der 1992 beginnenden Kämpfe und trotz Zweifeln der Kommission347 anerkannt und am 22.5.1992 in die UNO aufgenommen. Eine Anerkennung Mazedoniens wurde zunächst trotz Befürwortung durch die Kommission nicht vorgenommen, da Griechenland Gebietsansprüche auf den griechischen Teil Mazedoniens be-fürchtete. Mazedonien ergänzte daraufhin seine Verfassung dahingehend, dass es keine Territo-rialforderungen gegen Nachbarstaaten erheben und sich weder in deren souveräne Rechte noch in ihre inneren Angelegenheiten einmischen werde. Mazedonien wurde schließlich am 8.4.1993 als „Frühere/Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien" in die UNO aufgenommen.348 Ein offener Konflikt entstand nach der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo v 17.2.2008. Während mittlerweile mehr als 90 Staaten einschließlich der USA, Großbritanniens, Frankreichs und Deutschlands das Kosovo anerkannt haben, äußerten sich China, Indonesien und Vietnam kri¬tisch. Serbien und Russland verurteilten die Unabhängigkeitserklärung und vertraten die Auffas¬sung, dass es sich dabei um einen Bruch des geltenden Völkerrechts handele.349
a) Die neuen Staaten in Mittel- und Osteuropa
Bei der Entwicklung in Mittel- und Osteuropa stellte sich vor allem die Frage, wie das Auseinan- 183 derbrechen der Bundesstaaten rechtlich qualifiziert werden sollte. Während die Teilung der Tschechoslowakei zum 1.1.1993 dazu führte, dass die alte CSFR untergegangen war,350 musste im Hinblick auf die Ereignisse im ehemaligen Jugoslawien und in der ehemaligen UdSSR entschie¬den werden, ob die neuen Staaten aufgrund einer Reihe von Sezessionen oder aber durch Dis-membration
entstanden waren.
Im ehemaligen Jugoslawien schien zunächst alles dafür zu sprechen, dass aufgrund der 184 nacheinander erfolgten Unabhängigkeitserklärungen Sezessionen der Teilrepubliken vorlagen. Diese These wurde insbesondere von Rest-Jugoslawien, der Föderativen Republik Jugoslawien, vertreten, die nach ihrer Umgründung in Anspruch nahm, für ganz Jugoslawien zu handeln und gegenüber dem UN-Generalsekretär die Bereitschaft erklärte, alle Rechte und Verpflichtungen Jugoslawiens wahrzunehmen und zu erfüllen.351 Die Badinter-Kommission hingegen entschied sich für eine Auflösung Jugoslawiens durch Dismembration, was von der Staatengemeinschaft im Wesentlichen übernommen wurde. So verwendete der UN-Sicherheitsrat am 15.5.1992 erst-
mals den Ausdruck „ehemalige Sozialistische Föderative Republik Jugoslawien" und wies den Anspruch des Reststaats, die Mitgliedschaft in der Organisation automatisch fortzusetzen, zu- rück. In der Resolution 777 (1992) stellte der UN-Sicherheitsrat schließlich fest, „that the state formerly known as the Socialist Federal Republic of Yugoslavia has ceased to exist." Der IGH nahm zu dieser Frage im Verfahren Bosnien-Herzegowinas gegen Jugoslawien keine Stellung. Im Falle des Kosovo wurde eine offizielle Festlegung hierüber sorgsam vermieden, wenn auch im Schrifttum meist ohne größere Erörterung von einer Sezession des Kosovo von Serbien aus¬gegangen wird.
185 Bei den Ereignissen in der ehemaligen UdSSR sprachen sowohl Gründe für die Annahme, die Russische Föderation setze den Sowjetstaat fort, als auch für einen Untergang der UdSSR durch Dismembration.
186 Nachdem die baltischen Staaten im Februar und März 1990 die Wiederherstellung ihrer Un-abhängigkeit und Souveränität erklärt hatten, unterzeichneten die drei slawischen Staaten Russ¬land, Weißrussland und die Ukraine in Minsk am 8.12.1991 ein Übereinkommen, dessen Präambel feststellt, dass die UdSSR als geopolitische Realität ihre Existenz beendet habe. Eine Auflösung zum damaligen Zeitpunkt fand jedoch nicht statt, da es an der Mitwirkung der anderen Unionsre¬publiken fehlte. Art 13 Abs 2 des Minsker Abkommens eröffnete daher den anderen Republiken den Beitritt, der mit der Vereinbarung von Alma-Ata am 21.12.1991 vollzogen wurde. Erst jetzt konnte der Unionsvertrag v 30.12.1922 wirksam durch actus contrarius aufgehoben werden.
187 Obgleich diese Dismembration zu einer gleichberechtigten Nachfolge aller neuen Staaten hätte führen müssen, übernahm die Russische Föderation als Fortsetzerstaat Rechte und Pflich¬ten der ehemaligen UdSSR auf völkerrechtlicher Ebene. Deutlich wird dies insbesondere an Russlands Fortsetzung der Mitgliedschaft der früheren UdSSR im UN-Sicherheitsrat. Dieses Einrücken der Russischen Föderation an die Stelle der ehemaligen UdSSR fand seine Grundlage darin, dass Russland insoweit als „Fortsetzer" der ehemaligen UdSSR akzeptiert wurde, was auch in einer entsprechenden Erklärung der GUS-Staaten seinen Niederschlag fand.
6\. Die Staatensukzession
a) Begriff und Rechtsgrundlage
Bei der Entstehung neuer Staaten oder dem Untergang eines Staates stellt sich u a die Frage, an 188 welche völkerrechtlichen Verträge der Nachfolgestaat gebunden sein soll, bzw in welche vermö-genswerten Rechte er eintreten kann. Allgemeine Regeln des Völkerrechts haben sich in diesem Bereich nur zT entwickelt. Eine erste Kodifikation wurde mit der Wiener Konvention über die Staatennachfolge in Verträge v 23.8.1978 (in Kraft seit 1996) und der Wiener Konvention über die Staatennachfolge in Staatsvermögen, Staatsschulden und Staatsarchive v 8.4.1983 (noch nicht in Kraft) versucht. Parteien der erstgenannten Konvention sind zahlreiche Staaten aus Mittel- und Osteuropa, die zum Teil selbst an Staatensukzessionen beteiligt waren (zB Tschechische Repub¬lik, Slowakei, Slowenien, Kroatien, Serbien, Montenegro, Bosnien-Herzegowina, Moldowia).
Eine Definition der Staatensukzession ist in beiden Wiener Konventionen enthalten: 189 „,Succession of States' means the replacement of one state by another in the responsibility for the international relations of territory."
Die Frage nach dem Übergang von Rechten und Pflichten stellt sich also nur, wenn ein tat- 190 sächlicher Wechsel stattgefunden hat, und es sich nicht nur um rein staatsinterne Vorgänge wie etwa einen Regierungswechsel handelt. Im Gegensatz zum Zivilrecht geht man nicht davon aus, dass der Nachfolgestaat in die Gesamtheit der Rechte und Pflichten des Vorgängerstaats eintritt, sondern es gilt der Grundsatz der Spezialsukzession.
# a) Die Nachfolge in völkerrechtliche Verträge
Die Konvention über die Nachfolge in völkerrechtliche Verträge geht vom Grundsatz der Kon- 191 tinuität vertraglicher Pflichten aus. Hiervon ausgenommen sind die newly independent states, die unabhängig von den durch den Kolonialstaat geschlossenen Verträgen with a clean slate (tabula rasa) ihre Existenz beginnen sollten. Art 17 räumt ihnen jedoch die Möglichkeit ein, multilatera¬len Verträgen beizutreten (free choice doctrine).
Für den Fall einer Zession enthält Art 15 in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Völker- 192 recht den Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen (moving treaty frontiers). Hiernach erstre-cken sich Verträge des Gebietserwerbers automatisch auf das neue Gebiet, und Verträge des Vorgängerstaats sind nicht mehr anwendbar. Unberührt von der Staatensukzession bleiben Grenzverträge, Verträge, die ein Grenzregime betreffen, sowie die sog radizierten Verträge wie etwa solche über Transitrechte.
Der Grundsatz der Kontinuität vertraglicher Pflichten fand Eingang in Art 153 des Verfas- 193 sungsgesetzes Nr 4 des tschechischen Nationalrats über die Maßnahmen im Zusammenhang mit dem Untergang der CSFR und in entsprechenden Bestimmungen der slowakischen Verfassung.
Die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion garantierten in Art 12 des Minsker GUS- 194 Gründungsabkommens die Erfüllung internationaler Verpflichtungen. Dies wurde in der Erklä-rung von Alma-Ata mit dem Zusatz „entsprechend ihrer Verfassungsprozeduren" übernommen.
Am 6.7.1992 einigten sich die GUS-Staaten darauf, dass bei multilateralen Verträgen von allge¬meinem Interesse keine gemeinsamen Beschlüsse gefasst werden sollten, sondern dass jeder GUS-Staat selbständig über die Fortgeltung entscheiden könne. Bei bilateralen Verträgen, die für mindestens zwei Staaten von Interesse sind, sollte eine zwischenstaatliche Einigung gesucht werden. Sondervereinbarungen wurden für Rüstungskontroll- und Abrüstungsverträge getrof¬fen.
195 Bei der Nachfolge in Mitgliedschaftsrechte in I. O. findet keine automatische Nachfolge statt.
Neue Staaten müssen vielmehr um Aufnahme ersuchen. So behielt etwa nach der Sezession Pakistans von Indien 1947 und der Loslösung Bangladeschs von Pakistan 1971 der ursprüngliche Staat seine mitgliedschaftlichen Rechte bei, während die sezessionierten Staaten um Aufnahme ersuchen mussten. Nach dem Zerfall der UdSSR setzte die Russische Föderation die Mitglied¬schaft
der UdSSR in den UN-Organen fort, während die neuen GUS-Staaten, mit Ausnahme der bisherigen UN-Mitglieder Ukraine und Weißrussland, als neue Mitglieder aufgenommen wur-den.
a) Die Nachfolge in Staatsvermögen, Staatsarchive, Staatsschulden und Haftungsansprüche
196 Die Nachfolge in Staatsvermögen, Staatsarchive und Staatsschulden ist Gegenstand der Wiener Konvention v 8.3.1983. Der Aufbau entspricht der Konvention v 1978. Zusätzlich wird zwischen dem Vermögen, den Archiven und den Schulden getrennt.
197 Das Staatsvermögen des Vorgängerstaats wird in Art 8 als Vermögen, Rechte und Interessen definiert, die im Zeitpunkt der Staatennachfolge gemäß innerstaatlichem Recht des Vorgänger¬staats diesem gehörten. Eine Unterscheidung zwischen dem Verwaltungsvermögen und dem nicht unmittelbar zur Aufgabenerfüllung benötigten Finanzvermögen trifft die Konvention nicht.
198 Grundsätzlich geht das gesamte Vermögen auf den Nachfolgestaat über, sofern keine anders lautende Vereinbarung getroffen wurde. Liegt eine Zession oder Separation vor, geht das gesam¬te auf dem betreffenden Gebiet belegene unbewegliche Vermögen auf den Gebietsnachfolger über. Dasselbe gilt für das bewegliche Vermögen, das mit einer Aktivität des Vorgängerstaats in Bezug auf das abgetretene oder abgetrennte Territorium in Zusammenhang steht.
199 Staatsarchive, die für die Verwaltung des betreffenden Gebiets notwendig sind, gehen un-abhängig von der Art und Weise des Gebietswechsels auf den Nachfolgestaat über (sog Betreff¬prinzip). Dies gilt auch für den Teil der Staatsarchive, der ausschließlich oder hauptsächlich das Staatennachfolgegebiet betrifft.
200 Zu den Staatsschulden gehören nach Art 33 die in Übereinstimmung mit dem Völkerrecht entstandenen finanziellen Verpflichtungen. Grundsätzlich führt ein Übergang von Staatsschul-den dazu, dass Verpflichtungen des Vorgängerstaats erlöschen und Verpflichtungen des Nach-folgestaats entstehen. Hinsichtlich des Umfangs bestimmt Art 37 für die Zession und Art 40
für die Dismembration, dass ein Übergang der zwischenstaatlichen Schulden in einem angemes-senen Verhältnis stattfindet.
Bei der Auflösung der Tschechoslowakei wurde bereits am 13.11.1992, dh noch vor dem Auf- 201 lösungsgesetz, ein Verfassungsgesetz über die Aufteilung des Vermögens zwischen der Tsche-chischen Republik und der Slowakischen Republik verabschiedet. Nach diesem Gesetz gingen das unbewegliche Vermögen sowie das bewegliche Vermögen, das in Zusammenhang mit der Zweckbestimmung des unbeweglichen Vermögens stand, auf die Teilrepublik über, in der es sich befand. Eine Aufteilung nach dem Anteil an der Gesamtbevölkerung fand in allen übrigen Fällen statt.
Ausgenommen vom Übergang sind Schulden, deren Übernahme dem Nachfolgestaat nicht 202 zugemutet werden kann, weil sie in Widerspruch zu dessen wesentlichen Interessen stehen, etwa Kriegsanleihen zur Niederschlagung eines Aufstands (sog dettes odieuses oder odious debts). Als
Merkmale solcher nicht im Einklang mit dem Völkerrecht stehender Schulden wer¬den genannt, dass sie von einem diktatorischen Regime (1) zu Zwecken aufgenommen wurden, die dem Gemeinwohl und den Interessen der Bevölkerung zuwiderlaufen (2). Schließlich müs¬sen diese Umstände dem Kreditgeber bewusst gewesen sein (3). Bspw hat die US-Regierung nach der Besetzung des Iraks die Auffassung vertreten, dass der neu konstituierte irakische Staat nach den Grundsätzen der „odious debts-Doktrin" nicht für die Schulden haftbar sein soll, die in der Herrschaftszeit Saddam Husseins (1979–2003) aufgenommen wurden. Allerdings werfen die genannten Merkmale auch Fragen auf. So hängt es von wertenden Einschätzungen ab, ob zugewendete Finanzmittel tatsächlich „interessenwidrig" verwendet wurden. Ferner ist unge¬klärt, welche Beweisanforderungen an Kenntnisse des Kreditgebers um belastende Umstände und interessenwidrige Verwendung im Schuldnerstaat anzulegen sind. Beides zeigt, dass die „odious debts-Doktrin" in der praktischen Anwendung großen Schwierigkeiten begegnet, die dazu geführt haben, dass sich noch kein Staat in einem Gerichtsverfahren erfolgreich hierauf berufen konnte.
Besonders schwierige Rechtsfragen ergeben sich bei der Staatensukzession im Hinblick auf 203 Haftungsansprüche aus deliktischem Handeln (obligations arising from an internationally wrongful act), die Drittstaaten gegenüber dem ursprünglichen Staat inne haben. Nach dem Be-richt der ILC besteht in dieser Frage bislang noch keine hinreichende Klarheit, was auch durch die jüngere Staatenpraxis bestätigt wird. Dabei sind grundsätzlich drei Möglichkeiten für eine rechtliche Behandlung denkbar: (1) Die Haftungsansprüche gehen mit dem ursprünglichen Staat unter, so dass der nachfolgende Staat hierfür nicht haftet (clean slate-/tabula rasa-Theorie). (2) Nach einer anderen Auffassung gehen etwaige deliktische Ansprüche vollständig auf den fort-bestehenden (Rest-)Staat über (universal succession) und können ihm gegenüber geltend ge-macht werden. (3) Schließlich werden Haftungsansprüche nach einer weiteren Theorie nur teil-weise auf den durch Sukzession entstandenen Staat übertragen (partial succession). Während in Anschluss an einschlägiges Case Law des frühen 20. Jhs und den Grundgedanken persönli¬cher Verantwortung in der Völkerrechtswissenschaft lange Zeit vor allem die clean slate- oder tabula rasa-Theorie vertreten wurde, führte das Auseinanderbrechen der Sowjetunion, Jugos¬lawiens und der Tschechoslowakei in
jüngerer Zeit zu differenzierteren Ansätzen. Dabei spie¬len die Natur der infrage stehenden Ansprüche, der Verlauf der Staatensukzession sowie seine Begleitumstände eine entscheidende Rolle. Im Hinblick auf die „Nachfolge" der früheren Sozia¬listischen BR Jugoslawien wurden Fragen der Staatensukzession zwischen den selbständig ge¬wordenen Republiken Serbien und Montenegro (bis 2006), Kroatien, Slowenien und Bosnien- Herzegowina zB im Rahmen einer umfassenden völkerrechtlichen Vereinbarung (2001) gere- gelt. Zur Frage von Haftungsansprüchen Dritter hieß es darin, ein Gemeinsames Komitee der beteiligten Vertragsparteien werde solche Ansprüche „berücksichtigen". Wenn damit auch das Schicksal der einzelnen Ansprüche nicht geklärt ist, zeigt sich hierin eine zumindest ansatzwei¬se Abkehr von der clean slate-Theorie.
a) Staatennachfolge und Staatsangehörigkeit
204 Die Frage, ob und ggf welche Regeln des allgemeinen Völkerrechts über den Wechsel der Staatsangehörigkeit bei einem Gebietsübergang bestehen, ist umstritten. Nach einer vor allem nach dem Zweiten Weltkrieg verbreiteten Auffassung folgt die Staatsangehörigkeit der Bevölke¬rung dem Wechsel der territorialen Souveränität, dh die Bevölkerung eines Gebiets, das von der Herrschaft eines Staates in die eines anderen übergeht, verliert automatisch ihre bisherige Staatsangehörigkeit und erwirbt die des neuen Staates. Die hM in Literatur und Rechtspre¬chung lehnt diese Auffassung zu Recht ab. Die Staatenpraxis zeigt bis in die neueste Zeit zu starke Schwankungen und Ungleichmäßigkeiten, um als Basis für eine entsprechende Regel des Völkergewohnheitsrechts herangezogen werden zu können. Der Praxis der Staaten der ehemaligen Sowjetunion, der Tschechoslowakei und der beim Auseinanderbrechen Jugosla¬wiens lässt sich entnehmen, dass die meisten Staaten dem Grundsatz folgen, dass der Wechsel der Souveränität über ein Gebiet auch den Wechsel der Staatsangehörigkeit der dort lebenden Personen zur Folge hat, wobei allerdings in einigen Staaten die Staatsangehörigkeit des Vor¬gängerstaats oder eine bestimmte Aufenthaltsdauer im Staatsgebiet Voraussetzung waren. Bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen wurden vom Erwerb auch sich im Ausland befindliche Personen erfasst, sofern sie eine bestimmte Beziehung zum Inland, zB die Geburt eines Eltern-
teils im Hoheitsgebiet des neuen Staates, vorweisen konnten, oder eine Zwangsausbürgerung vorausgegangen war. Der Wille des Einzelnen wurde in vielen der neuen Staaten berücksichtigt, jedoch lässt sich eine einheitliche Praxis hinsichtlich Einräumung eines Optionsrechts nicht nachweisen.
Sowohl der Vorschlag der ILC als auch die Draft Declaration on the Consequences of State 205
Succession for the Nationality of Natural Persons v 14.9.1996 der European Commission for Democracy Through Law des Europarats bestätigen diese Staatenpraxis im Wesentlichen. Art 1 des Entwurfs enthält ein Recht des Einzelnen auf Staatsangehörigkeit. In Art 5 ist die Ver-mutung enthalten, dass die Personen, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt in dem von der Staatensukzession betroffenen Gebiet haben, mit dem Übergang die Staatsangehörigkeit des Nachfolgestaats erwerben. Der Wille des Einzelnen findet in Art 11 Berücksichtigung. Weitere Bestimmungen betreffen u a die Einheit der Familie und die Staatsangehörigkeit von Kindern. Art 15 enthält den Grundsatz der Nichtdiskriminierung; Art 16 verbietet willkürliche Entschei¬dungen, Art 17 enthält verfahrensrechtliche Vorgaben. Im Rahmen seines zweiten Teils orientiert sich der Entwurf der ILC an den Wiener Konventionen v 1978 und 1983 und unterscheidet zwi¬schen verschiedenen Tatbeständen der Staatennachfolge.
In Art 18 Abs 1 EuStAngÜbk findet sich die Verpflichtung der Staaten, in Staatsangehörig- 206 keitsangelegenheiten in Fällen der Staatennachfolge, insbesondere um Staatenlosigkeit zu ver-meiden, die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, die Vorschriften der Menschenrechte und die in Art 4 und 5 des Übereinkommens und in Art 18 Abs 2 enthaltenen Grundsätze, zu denen die ech¬te und tatsächliche Beziehung des Betroffenen zum Staat, der gewöhnliche Aufenthalt des Be¬troffenen zur Zeit der Staatennachfolge, der Wille des Betroffenen und die territoriale Herkunft des Betroffenen gehören, zu beachten.
# 6. Die Rechtslage Deutschlands in Geschichte und Gegenwart
Mit dem Vertrag der BR Deutschland und der DDR über die Herstellung der Einheit Deutschlands 207 (Einigungsvertrag – EV) und den damit in Zusammenhang stehenden völkerrechtlichen Verträ¬gen änderte sich die Rechtslage Deutschlands.
# 3. Das Recht auf Asyl
Die Rechtsstellung des Einzelnen kommt insbesondere im Flüchtlingsrecht zum Ausdruck. Durch 297 neuere Entwicklungen in diesem Bereich haben die Rechte der Flüchtlinge eine Stärkung und zunehmende institutionelle Ausgestaltung erfahren.
a) Der Begriff des Flüchtlings
Der Begriff des Flüchtlings ist für die Anwendung von Flüchtlingskonventionen definiert. 298 Bedeutende völkervertragliche Übereinkommen über Flüchtlingsfragen sind etwa die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), die Afrikanische Flüchtlingskonvention, die Konventionen im Rahmen der Organisation der amerikanischen Staaten über das diplomatische und das territo-
riale Asyl, beide v 23.3.1954, und die Vereinbarung über Flüchtlingsseeleute. Diese Konven¬tionen enthalten zT unterschiedlich weite Bestimmungen dieses Begriffs. Grundsätzlich be¬stimmt die GFK den Begriff des Flüchtlings in Art 1 Abschn A Nr 2 als jede Person, die „aus be¬gründeter Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will \[…\]." In den Anwendungsbereich der GFK fallen daher alle politischen Flüchtlinge, nicht hinge¬gen Personen, die vor Bürgerkriegen, Naturkatastrophen und wirtschaftlichen Krisen fliehen. Die Afrikanische Flüchtlingskonvention wiederholt in Art 1 Nr 1 die Definition der GFK, erweitert den Flüchtlingsbegriff jedoch in Art 1 Nr 2 auf eine Person, welche „owing to external aggres¬sion, occupation, foreign domination or events
seriously disturbing public order in either part or the whole of his country of origin or nationality, is compelled to leave his place of habitual resi¬dence \[…\]." Auf den Grund der Verfolgung kommt es durch diese Erweiterung nicht in erster Linie an.
299 In der Staatenpraxis wird über die GFK hinaus auch De-facto-Flüchtlingen häufig ein gewis¬ser Schutz gewährt. Das sind insbesondere sog Gewaltflüchtlinge oder auch subsidiär Schutz-bedürftige, dh Personen, die vor Krieg oder Kriegsfolgen wie Hungersnot und ethnischer Gewalt fliehen. Mit Zustimmung der Vertragsstaaten ist das Mandat des UNHCR auf sonstige als schutzbedürftig angesehene Personen erweitert worden. So fällt nunmehr jeder Flüchtling in die Zuständigkeit des UNHCR, der sein Heimatland als Folge von Unruhen, bewaffneten Konflikten oder schweren systematischen Menschenrechtsverletzungen verlassen hat (displaced persons in a refugee-like situation). Erfasst werden seit 1985 auch „persons who are compelled to leave their homeland because of man-created disasters, e.g. armed conflict or other political and social up- heavels."
300 Die Erweiterung der Zuständigkeit des UNHCR führte jedoch nicht zu einer völkergewohn¬
heitsrechtlichen Pflicht zur Aufnahme. Vielmehr ergeben sich aus der Staatenpraxis eher An¬haltspunkte dafür, dass es sich um eine Hilfeleistung handelt, die ein Staat nach seinen Erfor¬dernissen einschränken oder von Bedingungen wie finanzieller Unterstützung durch dritte Staaten oder Übernahmeerklärungen abhängig machen kann. Gleiches gilt für das Konzept der vorübergehenden Aufnahme (temporary protection) zum Schutz von Gewaltflüchtlingen.
b) Das Recht auf Asyl
Obgleich Art 14 Nr 1 AEMR bestimmt, dass jeder Mensch das Recht habe, in anderen Ländern vor 301 Verfolgung Asyl zu suchen und zu genießen, gibt es im Völkerrecht weder ein Recht des Einzelnen auf Asyl noch eine Pflicht der Staaten, Flüchtlinge aufzunehmen. Es handelt sich hier vielmehr um ein zwischenstaatliches Recht zur Asylgewährung, das seinen Grund in Völkervertrags- oder Völkergewohnheitsrecht haben kann. Die Gewährung von Asyl stellt weder einen feindlichen Akt gegenüber dem Heimatstaat noch eine unzulässige Einmischung in dessen innere Angele¬genheiten dar.
Bei Gewährung und Ausgestaltung des Asyls ist der gewährende Staat frei, sofern er völker- 302 rechtliche Mindestanforderungen wie die Gewährung von Menschenrechten, den in der GFK enthaltenen Mindeststandard für Flüchtlinge und das Verbot der Rückschiebung in den Verfol-gerstaat (Prinzip des Non-Refoulement) beachtet.
Asylverweigerungsgründe können sich aus Auslieferungsverträgen oder aus Verträgen zur 303 Bekämpfung terroristischer Straftaten ergeben, deren Bekämpfung im Interesse der internatio¬nalen oder regionalen Gemeinschaft liegt. Nach Art 1 Nr 2 der Erklärung über das territoriale Asyl der UN-Generalversammlung kann sich derjenige nicht auf das Recht auf Asyl berufen, bei dem schwerwiegende Gründe dafür vorliegen, dass er ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen hat. Oftmals wird von der Asylgewährung auch dann abgesehen, wenn der Bewerber über ein Drittland einreist, in dem er bereits vor Verfolgung sicher war.
# a) Die Regelungen über die Staatennachfolge
223 Bei der Vereinigung stellte sich zunächst die Frage, welche Nachfolgeregelungen für die völker-rechtlichen Verträge gelten sollten. Da die Inkorporation in der Wiener Konvention über die Nachfolge in Verträge v 1978 nicht erwähnt wird, kam sowohl Art 15, der den Übergang eines Teils des Territoriums regelt, als auch Art 31, der im Fall einer Fusion die Weitergeltung der völ-kerrechtlichen Verträge für das jeweilige Gebiet vorsieht, in Betracht.
224 Praktisch gelöst wurde diese Frage in Art 11 und Art 12 EV. Diese Bestimmungen sehen vor, dass das vereinte Deutschland seine Haltung über die Fortgeltung völkerrechtlicher Verträge festlegt. Das Einverständnis der Vertragspartner wurde dadurch herbeigeführt, dass die Bestim-mungen des EV allen Staaten, mit denen Deutschland diplomatische Beziehungen unterhält, sowie allen I. O., in denen Deutschland Mitglied ist, notifiziert wurden, und diese gegen eine solche Vorgehensweise nicht protestierten.
225 Die von der BR Deutschland abgeschlossenen Verträge gelten nach Art 11 EV mit Ausnah¬me des Abkommens im Zusammenhang mit Stationierung und Aufenthalt ausländischer Trup¬pen auf deutschem Boden grundsätzlich für das gesamte Staatsgebiet des vereinten Deutsch¬lands fort. Gleiches gilt nach dem Grundsatz der beweglichen Vertragsgrenzen auch für das europäische
Gemeinschaftsrecht, wobei hier jedoch Ausnahmen und Übergangsfristen für nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbares Recht im Beitrittsgebiet vorgesehen sind.
Verpflichtungen aus mehrseitigen Verträgen, bei denen nur die DDR, nicht aber die BR 226 Deutschland Vertragspartner war, erlöschen nach Art 12 Abs 3 EV. Ein Eintritt auf Initiative der deutschen Regierung im Einvernehmen mit den jeweiligen Vertragspartnern und der EG war jedoch, in Abweichung zum allgemeinen Völkerrecht, das nur die Fortgeltung oder das Erlö¬schen kennt, möglich. Grenzverträge waren von einem Vorgehen nach Art 12 EV ausgenommen.
Die Regelungen des EV über das Staatsvermögen und die Nachfolge in Verbindlichkeiten 227 entsprechen im Wesentlichen Völkergewohnheitsrecht, gehen aber in einigen Punkten darüber hinaus (zB bei Schulden inländischer Gläubiger: kein Ausschluss des Übergangs der odious debts).
Der Übergang des DDR-Vermögens, auch des Finanzvermögens, auf Bund, Länder und 228 Kommunen oder sonstige Träger öffentlicher Verwaltung ist Gegenstand von Art 21f EV. Die Durchführung der Privatisierung oblag der Treuhandanstalt (Art 25 Abs 1 EV). Die Verwal¬tungs- und Finanzschulden der DDR wurden gemäß Art 23 EV von einem nicht rechtsfähigen Sondervermögen des Bundes übernommen.
# III. Der Einzelne im Völkerrecht 1. Der Menschenrechtsschutz auf universeller Ebene a) Einführung
Seitdem sich die Staatengemeinschaft im Jahre 1948 in einer Deklaration der UN-General- 229 versammlung feierlich zur Achtung der Menschenrechte bekannt hat, bilden diese einen wesent-lichen Bestandteil der Völkerrechtsordnung. Seither sind in zahlreichen Deklarationen, Resolu-tionen, Verträgen und Erklärungen immer wieder die Rechte des Menschen in vielen Bereichen bestätigt worden, ohne dass es gelungen wäre, eine umfassende rechtsverbindliche Charta der Menschenrechte zu verabschieden und ein universell geltendes effektives internationales Sys¬tem zu ihrer Überwachung und Durchsetzung zu errichten. Zu unterschiedlich ist nicht nur das Verständnis der Menschenrechte in den verschiedenen Rechtskreisen. Nicht selten verhindern bereits überwunden geglaubte Souveränitätsvorstellungen die Konkretisierung und Verwirkli¬chung menschenrechtlicher Prinzipien im innerstaatlichen Recht. So fällt die Bilanz etwa im Hinblick auf die Beachtung des Folterverbots eher düster aus. Obwohl in den letzten Jahrzehn¬ten unverkennbar wesentliche Fortschritte bei der rechtlichen Verankerung der Menschenrechte in der Völkerrechtsordnung zu verzeichnen waren, ist der Schutz der Menschenrechte in be¬sonderem Umfang von den mit dem „Krieg gegen den Terror" verbundenen aktuellen Fragen
beeinflusst, etwa der teilweisen Relativierung des Folterverbots416 und der Bedeutung religiöser bzw kultureller Auffassungen der Betroffenen.417
230 Der internationale Menschenrechtsschutz hat die Entwicklung des Völkerrechts tiefgrei-fend beeinflusst. Während nach herkömmlichem Völkerrechtsverständnis nur die Staaten und gegebenenfalls I. O. eigene Rechte geltend machen konnten, wird erstmals Einzelnen das Recht zuerkannt, vor völkerrechtlichen Instanzen und Gerichten die Verletzung ihrer Rechte, ggf auch gegen ihren eigenen Staat, geltend zu machen. Damit wurde gleichzeitig die Theorie der Mediatisierung des Einzelnen durch den Staat, wonach der Einzelne nur mittels seines Hei¬matstaats Gegenstand völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sein kann, relativiert. Ein Staat kann sich auch in Bezug auf die Behandlung seiner eigenen Staatsangehörigen nicht mehr auf den Grundsatz der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten berufen, wenn er de¬ren Menschenrechte verletzt. Die internationale Gemeinschaft, verkörpert durch die UNO oder regionale Organisationen, nimmt ein Recht auf humanitäre Intervention in Anspruch, um mas¬siven Menschenrechtsverletzungen eines Staates in seinem eigenen Hoheitsgebiet zu begeg¬nen.
231 Staatliche Befugnisse, herkömmlich als typischer Ausfluss staatlicher Souveränität ver¬standen, wie zB das Recht, über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und deren Aufnahme in den eigenen Staatsverband zu entscheiden, werden in zunehmendem Maße men-schenrechtlich beeinflusst. Die diplomatische Schutzausübung, ursprünglich als bloße Gel-tendmachung eigener staatlicher Ansprüche verstanden, löst sich partiell von ihrem Ursprung einer geordneten Bereinigung zwischenstaatlicher Konflikte und wird zum Instrument der stell-vertretenden Ausübung individueller Rechte zu Gunsten der eigenen Staatsangehörigen und der auf dem eigenen Staatsgebiet lebenden Bevölkerung. Der Einzelne, in Weiterentwicklung seiner völkerrechtlichen Individualrechte, tritt nun auch als unmittelbares Pflichtensubjekt auf der Ebe¬ne des Völkerrechts in Erscheinung, das für gravierende Menschenrechtsverletzungen vor inter¬nationalen Strafgerichten auf der Grundlage völkerrechtlicher Strafrechtsnormen haftbar ge¬macht werden kann.
232 Der Schutz der Menschenrechte dokumentiert sich heute im Wesentlichen in zahlreichen völkerrechtlichen Verträgen, Deklarationen und Resolutionen der UN-Generalversammlung und ihrer Sonderorganisationen. Die Menschenrechtsverträge weisen ungeachtet eines häufig ein¬heitlichen Grundschemas, soweit sie im Rahmen der Vereinten Nationen entstanden sind, Un¬terschiede bezüglich des materiellen Schutzgehalts und ihrer Durchsetzungsmechanismen auf.
233 Zwischen den Verträgen zum Schutz der Menschenrechte kann in die universellen Men-schenrechtsverträge wie den beiden Menschenrechtspakten v 1966 und regionalen Verträge wie der Europäischen Menschenrechtskonvention unterschieden werden. Weiter ist darauf hinzu¬weisen, dass einige Verträge einen ausführlichen Katalog von Menschenrechten enthalten, wäh¬rend sich andere auf einzelne Gegenstände wie das Verbot des Völkermords, der Folter oder
Formen der Diskriminierung beschränken. Eine Differenzierung ist ferner im Hinblick auf den Charakter und die Zielrichtung der einzelnen Rechte festzustellen. Hier können die Freiheits- und Abwehrrechte wie das Recht auf Leben oder auf persönliche Freiheit in einer Gruppe zusammen¬gefasst werden. In einer zweiten Gruppe finden sich wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte wie das Recht auf Arbeit. In einer dritten Gruppe werden Rechte zusammengefasst wie das Recht auf Entwicklung, auf lebenswerte Umwelt, auf Frieden, Solidarität und Abrüstung, auf Teilhabe am gemeinsamen Erbe der Menschheit, sowie das Recht, über natürliche Ressourcen zu verfügen. Unterschiede bestehen schließlich bei den verschiedenen Durchsetzungs- und Überwachungs¬möglichkeiten. Zumeist sind Staatenberichtsverfahren vorgesehen, bei denen unabhängige Ex¬pertengremien periodisch Länderberichte prüfen. Darüber hinaus gibt es Staaten- und Individu¬albeschwerdeverfahren, die mit einem unverbindlichen Bericht oder durch eine gerichtliche Entscheidung abgeschlossen werden können.
a) Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte
Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) der UN-Generalversammlung v 10.12. 234 1948 enthält einen Katalog von bürgerlichen und politischen Rechten wie das Recht auf Leben, die Freiheit von Sklaverei und Folter, den Anspruch auf gleichen Schutz durch das Gesetz, auf Rechtsschutz und ein ordentliches Verfahren, die Meinungs- und Versammlungsfreiheit, das Recht auf Eigentum sowie wirtschaftliche und kulturelle Rechte. Sie enthält auch Schranken, wonach jeder Mensch in Ausübung seiner Rechte und Freiheiten nur den Beschränkungen un¬terworfen ist, die das Gesetz ausschließlich zu dem Zwecke vorsieht, die Anerkennung der Rech¬te und Freiheiten anderer zu gewährleisten und den gerechten Anforderungen der Moral, der öffentlichen Ordnung und der allgemeinen Wohlfahrt in einer demokratischen Gesellschaft zu genügen.
Die politisch-moralische Autorität der AEMR steht außer Frage. Einigkeit besteht jedoch 235 nicht hinsichtlich der rechtlichen Bindungswirkung. Hier reicht das Meinungsspektrum von völkerrechtlicher Unverbindlichkeit über Völkergewohnheitsrecht bis hin zur Annahme von ius cogens. Zunächst kam der Erklärung keine völkerrechtliche Verbindlichkeit zu, da sie in Form einer Resolution, die nicht bindend war, erging. Später wurde die AEMR als Definition und Aus-legung der Rechte anerkannt, die die UN und deren Mitgliedstaaten nach Art 55 und 56 UN¬Charta fördern wollten.
In zahlreichen Erklärungen und Entscheidungen wurde auf die AEMR Bezug genommen. Sie wird etwa in der Präambel der EMRK und in der Interamerikanischen De¬klaration v 7.4.1951 genannt und findet sich ausdrücklich oder mittelbar in Formulierungen na¬tionaler Verfassungen. Hieraus kann jedoch nicht auf eine völkerrechtliche Bindungswirkung der gesamten Erklärung geschlossen werden. Allerdings können einige Bestimmungen wie das Verbot der Sklaverei völkergewohnheitsrechtliche Geltung beanspruchen. Die AEMR stellt einen Standard dar, an dem Fortschritte im Bereich des Menschenrechtsschutzes gemessen warden können. Die auf der Grundlage der Generalversammlungsresolution 1503 (1970) eingerichtete Menschenrechtskommission wurde durch Resolution der Generalversammlung v 15.3.2006 durch einen Menschenrechtsrat abgelöst. Die Menschenrechtskommission sollte im Fall von Hinweisen auf systematische und schwerwiegende Menschenrechtsverletzungen Untersuchun¬gen gegen Staaten durchführen und dem Wirtschafts- und Sozialrat darüber Bericht erstatten sowie Empfehlungen geben. Da sie aber zu einem nicht unerheblichen Teil aus Staaten bestand, in denen systematisch Menschenrechtsverletzungen begangen wurden, wurde sie als weitge¬hend ineffektiv von einem Teil der Staaten abgelehnt. Der nunmehr eingerichtete Menschen¬rechtsrat besteht aus 47 Mitgliedern, die von der Generalversammlung mit absoluter Mehrheit aller Mitgliedstaaten gewählt werden müssen. Der Menschenrechtsrat tagt mehrmals jährlich und soll nunmehr auch im Vorfeld von Menschenrechtsverletzungen präventiv tätig werden. Die Effektivität des Menschenrechtsrats wird bezweifelt, weil wiederum auch Staaten, denen syste¬matische Menschenrechtsverletzungen vorgeworfen werden, in den Rat gewählt worden sind.
# a) Die Menschenrechtspakte v 19.12.1966
236 Die Generalversammlung der UNO nahm 1966 den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbürgR) sowie den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwirtR) an. Diese völkerrechtlichen Verträge traten 1976 nach den erforder¬lichen Ratifikationen in Kraft. Deutschland hat beide Pakte ratifiziert.
237 Der IPbürgR enthält in Art 1 das Recht der Völker auf Selbstbestimmung. Grundlegende Rechte und Freiheiten finden sich in Teil III des Paktes. Hier werden u a das Recht auf Leben, die Freiheit von Folter und Sklaverei, das Recht auf persönliche Freiheit und Sicherheit und auf ein faires Gerichtsverfahren sowie das Verbot rückwirkender Gesetze und Strafen genannt. Ferner werden das Recht auf Heirat und Familie, die Rechte des Kindes und das Recht auf Beteiligung an der Staatswillensbildung garantiert, nicht hingegen das Recht auf Eigentum. Erweitert wurde der Schutz des IPbürgR durch das Zweite Fakultativprotokoll zur Abschaffung der Todesstrafe v 15.12.1989, für Deutschland seit 1992 in Kraft. Die genannten Rechte können, sofern nicht notstandsfest, unter den Voraussetzungen des Art 4 Abs2 suspendiert werden.
238 Der IPwirtR enthält keine unmittelbar anwendbaren Rechtspflichten, sondern knüpft bei den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten an die Verfügbarkeit der Ressourcen an. Deutlich wird dies in Art 2 Abs 1, wo sich die Vertragsstaaten verpflichten, einzeln und durch internationale
Hilfe und Zusammenarbeit, Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu errei- chen.
239 Der Durchsetzung der Rechte dient zum einen ein periodisches, obligatorisches Berichtssys¬tem (Artikel 40 Abs 1 IPbürgR und Art 16 Abs 1 IPwirtR). Geprüft werden die Berichte des IPwirtR
durch einen aus achtzehn unabhängigen Experten bestehenden Ausschuss für wirtschaftliche und kulturelle Rechte, der als Hilfsorgan des Wirtschafts- und Sozialrats nach Art 68 UN-Charta durch den Sicherheitsrat 1985 errichtet wurde. Berichte auf Grund des IPbürgR werden vom UN-Menschenrechtsausschuss geprüft. Er besteht ebenfalls aus achtzehn unabhängigen Mitgliedern und gibt nach Beendigung der Prüfung general comments zu einzelnen Bestimmungen ab, um eine einheitliche Anwendung des Paktes sicherzustellen.
Daneben sieht Art 41 IPbürgR eine Staatenbeschwerde für diejenigen Staaten vor, die erklärt 240 haben, dass sie die Zuständigkeit des Menschenrechtsausschusses zur Entgegennahme und Prü¬fung von Mitteilungen anerkennen, mit denen ein Vertragsstaat geltend macht, ein anderer Ver-tragsstaat komme seinen Verpflichtungen aus dem Pakt nicht nach. Nach einer nichtöffentli¬chen Beratung erstellt der Menschenrechtsausschuss innerhalb einer Frist von zwölf Monaten einen Bericht, der den Beteiligten übermittelt wird. Der Bericht enthält eine Darstellung des Sachverhalts, eine schriftliche Stellungnahme sowie ein Protokoll über die mündlichen Stel¬lungnahmen der beteiligten Vertragsparteien. Ob eine Vertragsverletzung vorliegt, wird nicht entschieden. Deutschland erkannte die Staatenbeschwerde am 22.10.1997 für einen weiteren Zeitraum von fünf Jahren an.
Eine Individualbeschwerde enthält das Fakultativprotokoll zum IPbürgR v 19.12.1966, das 241 gesonderter Unterzeichnung und Ratifikation bedarf. Das Protokoll gibt Einzelpersonen das Recht, bzgl Verletzungen ihrer Rechte aus dem IPbürgR eine Mitteilung an einen Ausschuss zur Prüfung einzureichen (vgl Art 2). Wie bei der Staatenbeschwerde berät auch hier der Menschen-rechtsausschuss in einer nichtöffentlichen Sitzung ohne Zuziehung einer Partei. Das Ergebnis wird dem betroffenen Vertragsstaat und dem Einzelnen mitgeteilt.
a) Spezielle Konventionen zum Schutz der Menschenrechte
Spezielle Konventionen auf universeller Ebene betreffen insbesondere das Verbot von Folter, 242 Sklaverei und Zwangsarbeit, die Verhütung und Bestrafung von Völkermord, den Frauen- und Kinderhandel, das Verbot von Rassendiskriminierung und Apartheid sowie die Diskriminierung von Frauen.
Die UN-Konvention gegen Folter und andere grausame und unmenschliche oder erniedri- 243 gende Behandlung oder Strafe v 10.12.1984 ist 1987 in Kraft getreten. Art 1 Abs 1 enthält die Definition des Begriffs „Folter". Art 2 verpflichtet die Vertragsstaaten, wirksame Maßnahmen zu treffen, um Folterungen in allen ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Gebieten zu verhindern. Außergewöhnliche Umstände wie Krieg, Kriegsgefahr, innenpolitische Instabilität oder ein öf-fentlicher Notstand können nicht als Rechtfertigungsgründe geltend gemacht werden. Darüber hinaus verpflichten sich die Vertragsstaaten,
mutmaßliche Folterer strafrechtlich zu verfolgen. Die Konvention enthält ferner das Verbot der Abschiebung bei drohender Folter und Bestim¬mungen über zwischenstaatliche Rechtshilfe und Auslieferung.
Der Durchsetzung dient eine allgemeine Berichtspflicht, ein vertrauliches Prüfungsverfah- 244 ren, eine fakultative Staatenbeschwerde sowie eine fakultative Individualbeschwerde, die von
einem aus zehn unabhängigen Experten bestehenden Ausschuss geprüft werden. Eine Konven¬tionsverletzung kann der Ausschuss nicht feststellen. Seine Kompetenz ist darauf beschränkt, dem betreffenden Staat seine Auffassung mitzuteilen. Geplant ist die Einführung eines präventi¬ven Besuchssystems.
245 Das Übereinkommen über die Rechte des Kindes v 20.11.1989, 1990 in Kraft getreten, gilt für Deutschland seit 1992. Anzuwenden ist es auf jeden Menschen, der das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet hat, soweit die Volljährigkeit nach dem auf das Kind anzuwendenden Recht nicht früher eintritt. Das Übereinkommen verpflichtet die Vertragsstaaten u a, die Konventions¬rechte diskriminierungsfrei zu gewährleisten. Den Interessen des Kindes und dem Kindeswohl ist bei allem staatlichen Handeln Vorrang einzuräumen. Rechte und Pflichten von Eltern und anderen Personen mit rechtlicher Verantwortung für das Kind sind zu respektieren. Ferner wur¬den spezifische Rechte wie das Recht auf Leben, auf Namen oder auf Staatsangehörigkeit, auf Schutz vor körperlicher und geistiger Schädigung, vor sexuellem Missbrauch und vor Ausbeu¬tung in die Konvention aufgenommen.
246 Deutschland gab bei der Ratifizierung Erklärungen zur Auslegung mehrerer Konventions-bestimmungen ab und bekräftigte u a die Auffassung, dass die Konvention völkerrechtliche Pflichten zur Rechtsanpassung begründe, aber Bestimmungen wie die zur elterlichen Sorge in-nerstaatlich nicht unmittelbar anwendbar seien. Außerdem dürfe keine Bestimmung der Kon-vention so ausgelegt werden, dass sie die illegale Einreise oder den illegalen Aufenthalt eines Ausländers gestatte. Im Jahre 2010 wurde die Vorbehaltserklärung zu Art 3 der UN-Kinder-rechtskonvention von der Bundesregierung zurückgenommen, sodass nun auch im Flüchtlings- und Asylrecht – etwa bei der Verhängung von Abschiebehaft – das Wohl des Kindes vorrangig zu berücksichtigen ist.
247 Der Durchsetzung dient ein Berichtsverfahren (Art 44). Zuständig für die Prüfung der Fort-schritte, die die Vertragsstaaten bei der Erfüllung der im Übereinkommen eingegangenen Ver-pflichtungen gemacht haben, ist ein aus zehn Sachverständigen bestehender Ausschuss für die Rechte des Kindes.
1\. Der Menschenrechtsschutz auf regionaler Ebene
a) Der Europarat
248 Die Satzung des Europarates wurde am 5.5.1949 von zehn westeuropäischen Staaten unterzeich¬net.
Deutschland wurde am 13.7.1950 assoziiertes Mitglied und am 2.5.1951 Vollmitglied. Zwi-schenzeitlich sind auch die Staaten Mittel- und Osteuropas dem Europarat beigetreten.
249 Der Europarat hat die Aufgabe, zwischen seinen Mitgliedern zum Schutz und zur Förderung der idealen Grundsätze eine engere Verbindung herzustellen und ihren wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt zu fördern. Fragen der nationalen Verteidigung sind ausgenommen. Das wirksamste Instrument im Rahmen des Europarates ist die Ausarbeitung völkerrechtlicher Ver-träge, die für die Mitglieder der I. O. und bei manchen Verträgen auch für Nicht-Mitglieder zur Unterzeichnung ausgelegt werden.
Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten
Das zentrale völkerrechtliche Übereinkommen im Rahmen des Europarates, welches dem Ein-zelnen durch die Verbürgung von Menschenrechten und die Einrichtung entsprechender Durch-setzungsmöglichkeiten Rechte gewährleistet, ist die Konvention zum Schutze der Menschen-rechte und Grundfreiheiten (EMRK) mit ihren Zusatzprotokollen. Die EMRK wurde am 4.11.1950 in Rom unterzeichnet und trat am 3.9.1953 in Kraft. Deutschland ratifizierte sie am 5.12.1952. Die EMRK war die erste regionale und rechtsverbindliche Menschenrechtskodifikation. Die Be¬achtung der Rechte des Einzelnen aus dem EMRK-Vertragswerk wird durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) mit Sitz in Straßburg gewährleistet, an den sich betroffe¬ne Einzelne oder auch Staaten wenden können (s u Rn 261 ff).
Die EMRK hat in den Mitgliedstaaten einen spezifischen rechtlichen Rang. Für Deutsch¬land ist sie durch das Zustimmungsgesetz als einfaches Gesetz in das nationale Recht überführt worden. Bei möglicherweise entgegenstehenden nationalen Bestimmungen, die später als das Zustimmungsgesetz erlassen wurden, sind diese Bestimmungen EMRK-konform auszulegen, da davon auszugehen ist, dass sich der deutsche Gesetzgeber in Übereinstimmung mit dem Völker¬recht verhalten will.
Die EMRK hat darüber hinaus Ausstrahlungswirkung auf das EU-Recht. Zum einen ver-weist Art 6 Abs 2 EUV auf die Grundrechte der EMRK, zum anderen achtet der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in seiner Rechtsprechung gemeinschafts-europäische Grundrechte, die er u a aus den Rechten der EMRK zieht. Darüber hinaus lässt die Grundrech¬te-Charta der Europäischen Union, die durch den Vertrag von Lissabon unmittelbar verbind¬lich geworden ist, einen starken Bezug zu den Rechten der EMRK erkennen. Der Gerichtsbar¬keit des
EGMR unterliegen allerdings nur Handlungen der Mitgliedstaaten, nicht dagegen Handlungen der EU-Organe. Jedoch sind die Mitgliedstaaten auch beim Vollzug des Unions-
rechts an die EMRK gebunden. Dies gilt auch dann, wenn das Verhalten eines Mitgliedstaa¬tes der Erfüllung internationaler Verpflichtungen aus einer UN-Sicherheitsratsresolution dient. In diesem Fall gilt jedoch eine Vermutung, dass ein Konventionsstaat bei der Erfüllung seiner internationalen Verpflichtungen die EMRK nicht verletzt hat, wenn das jeweilige, internatio¬nale System einen der EMRK vergleichbaren, nicht identischen Grundrechtsschutz sicher- stellt.
252a Die Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten iSv Art 1 EMRK wird vom EGMR grundsätzlich als ter-ritorial, auf das Hoheitsgebiet der Vertragsstaaten begrenzt, verstanden. Eine Beschwerde, die sich zB gegen die Durchführung von Luftangriffen von Vertragsstaaten im Jugoslawien-Krieg richtet, ist daher unzulässig. Nur ausnahmsweise kann eine extraterritoriale Handlung eines Ver¬tragsstaats die Zuständigkeit des EGMR begründen, wenn bspw die Kontrolle über ein außerhalb seiner Grenzen gelegenes Gebiet durch militärische Besetzung oder kraft Zustimmung, Aufforde¬rung oder Einwilligung der Regierung des Gebiets ausübt wird. Nach Auffassung des Gerichts¬hofs hat die Luftherrschaft der NATO über Jugoslawien eine derartige Hoheitsgewalt nicht be- gründet.
Von einer tatsächlichen Kontrolle über ein Gebiet außerhalb des eigenen Staatsgebiets ging der EGMR indessen bei der Besetzung des Iraks durch Streitkräfte des Vereinigten Königreichs aus. In den Fällen Al-Skeini u a v Vereinigtes Königreich und Al-Jedda v Vereinigtes Königreich entschied der Gerichtshof, dass die EMRK auch auf die Tötung von Zivilpersonen im Irak bzw die Internie¬rung von irakischen Staatsangehörigen aufgrund der dort im fraglichen Zeitraum vom Vereinigten Königreich ausgeübten Gebietskontrolle anwendbar sei. Soweit sich das Vereingte Königreich im Al-Jedda-Fall darauf berief, die tatsächliche Kontrolle über den Irak habe nach einem Beschluss des UN-Sicherheitsrats im fraglichen Zeitraum bei der UNO gelegen, wurde dieses Vorbringen vom
EGMR unter Hinweis auf die fehlende Effektivität der Kontrolle durch den Sicherheitsrat zurück¬gewiesen. Angesichts dieser Entscheidungen wurden Überlegungen angestellt, ob damit der mit dem Banković-Urteil verbundene Grundsatz territorialer Begrenzung vertragsstaatlicher Hoheits¬gewalt eingeschränkt wurde. Zudem wurde kritisiert, dass der EGMR menschenrechtliche Ge¬währleistungen mit territorialen Gegebenheiten verknüpfe. Indes hatte der EGMR eine extrater¬ritoriale Anwendung der EMRK auch schon früher nicht ausgeschlossen, diese aber von unterschiedlichen Formen hoheitlicher Kontrolle abhängig gemacht. Im Grundsatz ist deshalb auch nach der jüngeren Rspr des EGMR davon auszugehen, dass die Vertragsstaaten der EMRK ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen bei der Ausübung effektiver Staatsgewalt nicht ab¬streifen können. Unabhängig davon, ob es zu hoheitlichen Handlungen auf ihrem Botschaftsge- lände, zur Ergreifung von Personen durch eigene Hoheitsträger im Ausland, zur Besetzung
fremden Staatsgebiets oder zur Kontrolle internationaler Gewässer durch eigene Hoheitsträ- ger kommt ‒ die Gewährleistungen der EMRK bleiben anwendbar. Allerdings darf die Aus¬übung hoheitlicher Gewalt in diesen Fällen nicht bloß punktueller, temporärer oder akzidentiel- ler Natur sein.
Soweit der EGMR in der Al-Skeini-Entscheidung schließlich andeutete, dass der Umfang men-schenrechtlicher Gewährleistungen abhängig von Umfang und Effektivität der jeweiligen ho-heitlichen Kontrolle auch abgestuft gewährleistet werden könne, ist darin ein sehr problema-tischer Ansatz zu sehen. Denn mit einer solchen Anwendung der EMRK ginge eine Relativierung der bisherigen Standards einher, die der EGMR im Banković-Urteil noch absichtsvoll ausge¬schlossen hatte. Aber auch wenn sich der EGMR in der Al-Skeini-Entscheidung an den tatsächli¬chen Gegebenheiten orientierte und infolgedessen eine abgestufte Anwendung der EMRK im Grundsatz ermöglichte, blieben die an das Verhalten des Vereinigte Königreichs gestellten An¬forderungen im Hinblick auf die Gewährleistung von Art 2 EMRK ungemindert. Im Ergebnis schloss der Gerichtshof eine Abstufung der menschenrechtlichen Anforderung damit zwar nicht grundsätzlich aus, machte davon jedoch im Hinblick auf die Besatzungsherrschaft des Vereinig¬ten Königreichs keinen Gebrauch. Langfristig erscheint es zur Sicherstellung einheitlicher Schutzstandards allerdings nicht sinnvoll, bei formaler Anwendung der EMRK nur einen abge¬stuften und damit geringeren Menschenrechtsschutz zu gewährleisten. Vorzugswürdig er¬scheint es, in diesen Konstellationen die Anforderungen an das Vorliegen der effektiven Perso¬nen- oder Gebietskontrolle eines Vertragssstaats zu lockern.
Die EMRK enthält einen Katalog bürgerlicher und politischer Rechte, der durch verschiede- 253 ne Zusatzprotokolle erweitert und ergänzt wurde. Der EGMR hat diesen Rechten und deren Beschränkungsmöglichkeiten in dynamischer Auslegung feste Konturen gegeben.
In Abschnitt I der EMRK finden sich grundlegende Rechte und Freiheiten wie das Recht auf 254 Leben oder das Verbot der Folter (s u Rn 328 zur Anwendung bei der Auslieferung). Die gesetz-lich geregelte und von einem Gericht ausgesprochene Todesstrafe wird vom Anwendungsbe¬reich ausgeschlossen. Diese Lücke wurde durch das 6. Zusatzprotokoll geschlossen.
Das notstandsfeste Verbot der Folter und der unmenschlichen oder erniedrigenden Strafe 255 oder Behandlung in Art 3 EMRK wird durch die Europäische Konvention zur Verhütung der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe v 26.11.1987 ergänzt. Im Gegensatz zur einschlägigen UN-Konvention v 10.12.1984 sieht sie zur Durchsetzung ein präventives Besuchssystem vor. Ein unabhängiger Ausschuss prüft, inwieweit die Insassen von
Gefängnissen und anderen Anstalten der Mitgliedstaaten vor unmenschlicher Behandlung si-cher sind. Das am 4.11.1993 zur Unterzeichnung ausgelegte Protokoll sieht vor, dass nicht mehr nur Mitgliedstaaten des Europarates, sondern auch andere Staaten zur Ratifikation einge¬laden werden können.
256 Die Art 4 und 5 EMRK enthalten das Verbot der Zwangsarbeit und Sklaverei sowie das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Der Schutz der Freizügigkeit findet sich in Art 2 des 4. Zusatzpro- tokolls.
257 Am häufigsten wird die Verletzung des in Art 6 EMRK genannten Rechts auf ein faires Ge-richtsverfahren gerügt. Art 6 garantiert dem Einzelnen als institutionelle Garantie eine ganze Reihe von Verfahrensrechten, so etwa eine Entscheidung durch ein auf einem Gesetz beru-hendes, unabhängiges und unbefangenes Gericht und den Zugang zum Gericht. Das Verfahren soll öffentlich und innerhalb angemessener Frist durchgeführt werden. Eine Regierung kann sich bei einer zu langen Verfahrensdauer nicht darauf berufen, dass sie nicht in der Lage gewesen sei, Einfluss auf unabhängige Gerichte zu nehmen, da ihr die Möglichkeit offen steht, u a durch die Einstellung von zusätzlichem Personal Abhilfe zu schaffen. Art 7 EMRK enthält das Verbot der Bestrafung ohne ein die Strafbarkeit bestimmendes Gesetz: nulla poena sine lege.
258 Die Art 8 bis 12 EMRK enthalten weiter spezielle Freiheitsgrundrechte. Erfasst werden das Gebot der Achtung der privaten Sphäre, das Recht auf Achtung des Familienlebens, die Ge¬danken-,
Gewissens- und Religionsfreiheit, das Recht auf freie Meinungsäußerung sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. Das Recht der Eltern, ihre Kinder entsprechend ihrer religiösen und weltanschaulichen Überzeugung zu erziehen, findet sich in Art 2 des 1. Zusatz- protokolls. Das Eigentumsrecht ist mit Art 1 des 1. Zusatzprotokolls garantiert.
259 Der auf Art 2 Abs 1 AEMR zurückgehende Art 14 EMRK enthält ein Diskriminierungsverbot. Aufgrund seines Wortlauts war zunächst davon ausgegangen worden, dass eine Verletzung von Art 14 nur iVm anderen materiellen Konventionsrechten in Frage kommt. Der EGMR bestätigte, dass Art 14 keine selbständige, von den übrigen normativen Vorschriften der EMRK losgelöste Bedeutung habe, doch mache dies seine Anwendung nicht von der Verletzung einer entspre¬chenden Konventionsgarantie abhängig. Eine Maßnahme, die für sich betrachtet den Erforder¬nissen einer bestimmten Konventionsnorm entspreche, könne dennoch gegen dieses Konven¬tionsrecht iVm Art 14 verstoßen, weil sie im Ganzen gesehen diskriminierend sei. Art 14 sei in der Praxis gleichsam als integraler Bestandteil aller anderen Konventionsrechte und Freiheiten
zu verstehen. Ein allgemeines Diskriminierungsverbot hinsichtlich jedes Rechts set forth by law ist nunmehr im 12. Zusatzprotokoll enthalten.
Das Recht auf Staatsangehörigkeit ist in der EMRK nicht enthalten. Der EGMR ist jedoch 260 der Ansicht, dass ein willkürliches Vorenthalten der Staatsangehörigkeit wegen der Auswirkun¬gen auf das Privatleben des Einzelnen unter bestimmten Umständen eine Frage unter Art 8 EMRK aufwerfen kann, wobei sich hier allerdings die Frage nach der Reichweite einer solchen Überprüfungsbefugnis stellt.
Die Durchsetzung der EMRK-Rechte wird aufgrund des 11. Zusatzprotokolls dem EGMR 261 übertragen. Dieser löste die Zweiteilung der Organe in Kommission und Gerichtshof ab. Die
Ausführung der Urteile wird weiterhin vom Ministerkomitee überwacht. Eine Reform war vor allem deswegen notwendig geworden, weil sich die Zahl der Vertragsstaaten seit dem Inkrafttre¬ten der Konvention verdreifacht hatte. Zudem sind weitere mittel- und osteuropäische Staaten dem Europarat beigetreten und nunmehr Vertragsstaat der EMRK.
Die Verfahrensarten sind auch nach der Schaffung eines einheitlichen EGMR beibehalten 262 worden. So kann nach Art 34 EMRK jede natürliche Person, nichtstaatliche Organisation oder Personengruppe eine Individualbeschwerde mit der Behauptung erheben, durch eine Ver-tragspartei in einem ihrer in der EMRK oder in den Zusatzprotokollen anerkannten Rechte ver¬letzt zu sein. Eine besondere Unterwerfungserklärung des Vertragsstaats ist nicht erforderlich. Zur Zulässigkeit einer Individualbeschwerde ist insbesondere gemäß Art 35 EMRK notwendig, dass alle innerstaatlichen Rechtsbehelfe erschöpft sind. Staatenbeschwerden sind nach Art 33 EMRK möglich.
Der EGMR entscheidet entweder als Ausschuss mit drei Richtern, als Kammer mit sieben 263 Richtern oder als Große Kammer mit siebzehn Richtern. Die Filterfunktion, die früher von der Kommission übernommen wurde, obliegt jetzt den Ausschüssen, die Individualbeschwerden für unzulässig erklären oder im Register streichen können.
Einstweilige Anordnungen können nach Regel 39 der Verfahrensordnung des EGMR erlas- 264 sen werden. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung kommt insbesondere bei der drohenden Verletzung von Art 3 EMRK in Betracht.
265 Für den Fall, dass die bei einer Kammer anhängige Rechtssache schwerwiegende, die Aus¬legung der Konvention oder der Zusatzprotokolle berührende Fragen aufwirft oder die Kam-merentscheidung möglicherweise zu einer Abweichung von früherer Rechtsprechung führt, kann die Rechtssache jederzeit von der Kammer an die Große Kammer verwiesen werden, so-fern nicht eine der Vertragsparteien widerspricht. Eine zweite Instanz gibt es nicht. In Aus-nahmefällen ist es einer Partei möglich, innerhalb von drei Monaten nach Bekanntgabe des Urteils der Kammer die Verweisung der Sache nach Art 43 EMRK an die Große Kammer zu be¬antragen. Dies setzt aber voraus, dass der Fall eine schwerwiegende, die Auslegung oder An-wendung der Konvention oder der Protokolle berührende Frage oder aber eine Frage von all-gemeiner Bedeutung aufwirft. Nach Annahme der Sache entscheidet die Große Kammer. Bei dieser Kontrolle handelt es sich jedoch nicht um ein echtes Rechtsmittel, da die Richter der großen Kammer teilweise identisch sind mit denen, die in der zuvor entscheidenden Kammer sind.
266 Artikel 46 Abs 1 EMRK verpflichtet die Vertragsparteien, im Falle einer Beteiligung am Rechtsstreit das endgültige Urteil des Gerichtshofs anzuerkennen. Dieser ist befugt, im Verlet-zungsfall einen Entschädigungsanspruch zuzusprechen. Die Durchführung der Entscheidung überwacht das Ministerkomitee, Art 46 Abs 2 EMRK. Nach Art 47 bis 49 EMRK kann der Ge¬richtshof Gutachten erstellen. Das BVerfG hat im Görgülü-Beschluss aus Art 41 EMRK die Ver¬pflichtung der Vertragspartei, gegen die ein bindendes Urteil ergangen ist, abgeleitet, in Bezug auf den Streitgegenstand den ohne die festgestellte Konventionsverletzung bestehenden Zu¬stand nach Möglichkeit wiederherzustellen. Jedoch könne aus der völkerrechtlichen Verpflich¬tung zur Beachtung eines Urteils des EGMR keine absolute Bindungswirkung der Gerichte und Behörden ohne Rücksicht auf die rechtsstaatliche Kompetenzordnung und die Bindung an Ge¬setz und Recht abgeleitet werden. Zwar gehöre zur Bindung an Gesetz und Recht auch die Be¬rücksichtigung der EMRK-Gewährleistungen und der bindenden Entscheidungen des EGMR im Rahmen methodisch vertretbarer Gesetzesauslegung. Daraus könne jedoch keine schematische Vollstreckung einer Entscheidung des EGMR abgeleitet werden. Vielmehr seien insoweit auch verfassungsrechtliche Aspekte abzuwägen. Das Gericht hat sich daher mit dem vom EGMR ge¬fällten Urteil in einem Abwägungsprozess auseinanderzusetzen, wenn die Umsetzung des Ur-teils verfassungsrechtliche Fragen aufwirft. Die Abwägung kann auch dazu führen, dass aus verfassungsrechtlichen Gründen der Entscheidung des EGMR nicht Folge geleistet werden kann. Das BVerfG hält insbesondere bei „mehrpoligen" Grundrechtsverhältnissen eine Grundrechts¬beeinträchtigung für möglich. So hatte der EGMR im zu Grunde liegenden Fall die Vorenthaltung eines Umgangsrechts für den Vater eines Kindes als Verletzung des Art 8 EMRK qualifiziert, ohne auch nur die Mutter im Verfahren anzuhören. Ungeachtet dessen muss das nationale Gericht bei der Berücksichtigung nationalen Verfassungsrechts auch der völkerrechtlichen Ver¬pflichtung, die Entscheidung des EGMR zu beachten, Rechnung tragen. Die Entscheidung des OLG, das sich bei der Versagung des Umgangsrechts nicht an das Urteil des EGMR für gebunden hielt, wurde daher aufgehoben, da das Gericht seine Pflicht verletzt habe, sich mit der Entschei¬dung des EGMR und dem auf Grund des Art 8 EMRK zugestandenen Umgangsrechts hinreichend auseinanderzusetzen. Die Entscheidung hat zu einer kontroversen Diskussion über die bindende Wirkung von EGMR-Entscheidungen geführt.
# a) Der Menschenrechtsschutz in Amerika
Der Schutz der Menschenrechte innerhalb der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS), die 273 35 amerikanische Staaten umfasst, hat zwei Grundlagen. Zum einen stützt er sich auf die Char-ta der OAS v 30.4.1948 und zum anderen auf die Amerikanische Konvention der Menschenrech¬te v 22.11.1969 (AMRK). Die Charta enthält einige allgemein gehaltene Bestimmungen zum Schutze der Menschenrechte. Auf Grundlage dieser Bestimmungen wurde 1960 die Interameri¬kanische Menschenrechtskommission errichtet. Sie wurde mit der Förderung der in der Ameri¬kanischen Erklärung über die Rechte und Pflichten des Menschen verkündeten Menschen¬rechte beauftragt. Diese Erklärung wurde 1948 als nicht bindender Konferenzbeschluss der OAS angenommen. Mit der Änderung der Charta der OAS 1970 wurde die Kommission zum Or¬gan der OAS und mit der Wahrnehmung von Befugnissen aus der Charta betraut. Die mit dieser Änderung verstärkte Stellung und Erweiterung der Befugnisse führte dazu, dass auch Mitgliedstaaten der OAS, die nicht durch die AMRK gebunden sind, jedenfalls den aus der Char¬ta der OAS resultierenden Verpflichtungen unterliegen. Hierzu zählen auch die in der Amerika¬nischen Erklärung über die Rechte und Pflichten des
Menschen proklamierten Menschenrech- te. Die Kommission hat sowohl Aufgaben als Konventionsorgan als auch Aufgaben als Charta- Organ.
Die AMRK trat 1978 in Kraft. Sie wurde bislang von 25 amerikanischen Staaten ratifiziert. 274 Zu den größeren Staaten Amerikas, für die die AMRK keine Anwendung findet, gehören auch die USA, die nicht ratifiziert haben, und Kanada, das die Konvention nicht unterzeichnet hat. Die AMRK sieht die Einrichtung der Inter-Amerikanischen Menschenrechtskonvention und des In-
ter-Amerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte vor. Beide setzen sich aus jeweils sieben Mitgliedern zusammen. Die Mitglieder der Kommission werden von der Generalversammlung der OAS (Art 36 AMRK), die des Gerichtshofs von den Mitgliedstaaten (Art 53 AMRK) gewählt.
275 Die AMRK enthält bürgerliche und politische Rechte. Zudem werden soziale, wirtschaftliche und kulturelle Rechte in einem Zusatzprotokoll v 1988 erfasst, das in Art 19 zur Durchsetzung auf eine periodische Berichterstattung an den Generalsekretär der OAS verweist.
276 Der Durchsetzung dient eine fakultative Staatenbeschwerde sowie eine obligatorische Indi-vidualbeschwerde, die auch von Personengruppen oder Personen, die nicht selbst Opfer der Konventionsverletzung sind, erhoben werden kann. Zuständig sind die Interamerikanische Kommission für Menschenrechte und der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte, wobei eine Fusion beider Organe diskutiert wird.
a) Die Menschenrechte in Afrika
277 In Afrika nahmen die Mitgliedstaaten der Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU) 1981 die Afrikanische Charta der Menschenrechte und der Rechte der Völker (AfrMRK) an, die 1986 in Kraft trat. Alle Mitgliedstaaten der AU haben die Charta ratifiziert. In Teil I, den materiellen Rechten gewidmet, finden sich das Recht auf Freizügigkeit, auf Asyl und der Schutz vor Ausweisung. Ferner werden das Recht auf Gesundheit, Familie und Gleichheit der Menschen genannt. Neben diesen individuellen Rechten wurden auch kollektive Rechte wie das Selbstbestimmungsrecht der Völker, die Souveränität über natürliche Reichtümer, das Recht der Völker auf eine eigene Entwicklung, das Recht auf Frieden und das auf eine zufriedenstellende Umwelt aufgenom- men.
278 Die Durchsetzung obliegt einer aus elf Mitgliedern bestehenden Afrikanischen Kommission der Menschenrechte und Rechte der Völker mit Sitz in Banjul (Gambia). Die Kommission nimmt Mitteilungen von Staaten, Einzelnen und öffentlichen oder privaten Einrichtungen zur Prüfung
entgegen. Die Veröffentlichung der Berichte ist von der Zustimmung der Versammlung der Staats- und Regierungschefs abhängig. Überdies darf die Kommission die Generalversammlung der OAU nur auf häufig auftretende schwer wiegende oder massive Verletzungen der Menschen¬rechte und der Rechte der Völker aufmerksam machen, Art 58 Abs 1 AfrMRK. Die Kommission hat jedoch die Möglichkeit, auf Anforderung eines Mitgliedstaates Gutachten zu allen Bestim¬mungen der AfrMRK zu erstellen, Art 45 Nr 3 AfrMRK. Der Afrikanische Gerichtshof für die Rechte der Menschen und Völker wurde im Juni 2004 auf der Grundlage eines Zusatzprotokolls zur AfrMRK gegründet und trat erstmals im Juli 2006 an seinem Sitz in Arusha (Tansania) zusam- men. Er besteht wie die Kommission aus elf Mitgliedern.
a) Die Menschenrechte in der Arabischen Liga
Im Rahmen der Arabischen Liga gibt es seit 1994 eine Arabische Charta der Menschenrechte. 279 Sie wurde als Resolution des Rates der Arabischen Liga angenommen.
# 3. Das völkerrechtliche Fremdenrecht a) Einführung
Unter völkerrechtlichem Fremdenrecht versteht man Regelungen über die Rechtsstellung von 280 Ausländern, dh denjenigen Personen, die nicht die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaats besitzen. Die Staaten sind bei der Ausgestaltung der innerstaatlichen Rechtslage grundsätzlich frei. Allerdings müssen sie die Grenzen beachten, die sich aus zwischenstaatlichen Verträgen wie etwa Freundschafts-, Handels- oder Schifffahrtsverträgen oder aus Völkergewohnheitsrecht ergeben, wonach dem Ausländer ein Mindeststandard an Rechten zu gewähren ist.
Sonderregelungen gelten auf zwischenstaatlicher Ebene für Wanderarbeitnehmer. Neben 281 Empfehlungen der ILC wurde hier im Rahmen der UNO die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer v 18.12.1990 erarbeitet, die u a menschliche Ar-beitsbedingungen und einen arbeitsrechtlichen Mindeststandard fordert. Seit dem 1.7.2003 ist die UN-Wanderarbeitnehmer-Konvention in Kraft getreten; sie verfügt über 46 Vertragsparteien (Stand Dezember 2012), vorzugsweise Entsendestaaten, jedoch nur wenige Empfangsstaaten. Die BR Deutschland ist bislang weder Signatar- noch Vertragsstaat der UN-Wanderarbeitneh¬mer-Konvention geworden.
Im europäischen Raum sind das Europäische Niederlassungsabkommen v 1955, die EMRK 282 und die ESC zu beachten. Ein weitergehender Schutz der Wanderarbeitnehmer wurde 1977 mit der 1983 in Kraft getretenen Europäischen Konvention über die Rechtsstellung der Wanderar- beitnehmer ausgearbeitet. Ferner finden sich Vorschriften über die Freizügigkeit und die Nie¬derlassungsfreiheit in Art 45 ff und 49 ff AEUV.
Die Rechtsstellung der Staatenlosen ist Gegenstand des Übereinkommens v 28.9.1954, das 283 Deutschland 1976 ratifizierte. Art 7 verpflichtet jeden Vertragsstaat, den Staatenlosen die gleiche Behandlung zukommen zu lassen, wie er sie Ausländern allgemein gewährt. Art 31 schränkt die Befugnis des Aufenthaltsstaats bei Ausweisungen ein.
a) Die Einreise von Ausländern
Es besteht keine völkergewohnheitsrechtliche Pflicht, Ausländern die Einreise in das eigene Ho- 284 heitsgebiet zu gestatten. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich um einen befristeten oder unbe-fristeten Aufenthalt im Hoheitsgebiet handelt, oder ob lediglich eine Durchreise beabsichtigt ist. Noch nicht hinreichend geklärt ist die Frage, inwieweit nach der Einreise das Recht eines Aufenthaltsstaats zur Beschränkung oder Beendigung des Aufenthalts völkerrechtlichen
Schranken unterliegt. Die Befugnis, den Aufenthalt eines Ausländers räumlich zu beschrän¬ken, hat der EuGH selbst im Falle von Unionsbürgern aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung anerkannt, wenn anderenfalls eine Ausweisung zur Gefahrenabwehr zulässig wäre. Anerkannt ist, dass aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit und Moral der weitere Aufenthalt eines Ausländers eingeschränkt werden kann.
285 Im Völkerrecht nachweisbar ist das korrelierende Recht eines Staatsangehörigen, sein Hei-matland verlassen zu dürfen. Es findet sich in Art 13 der AEMR v 1948, in Art 2 Abs 2 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK, in Art 18 Nr 4 der ESC, in der Straßburger Erklärung über das Recht auf freie Ausreise und Rückkehr v 26.11.1986 sowie in Art 4 Abs 1 des Europäischen Ab¬kommens über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer. Nr 9.5 des Kopenhagener Ab¬schlussdokuments des OSZE-Folgetreffens v 29.6.1990 bestimmt ebenfalls, dass Beschränkun¬gen der Ausreise den Charakter von seltenen Ausnahmen haben müssen und nur dann als notwendig angesehen werden können, wenn sie einem öffentlichen Bedürfnis und der Errei¬chung eines legitimen Ziels dienen.
286 Der in zahlreichen Verträgen niedergelegte Familienschutz gewährt kein allgemeines Zu-zugsrecht für Ehegatten oder andere Familienmitglieder. Beim Familiennachzug ist der EGMR bislang davon ausgegangen, dass Art 8 EMRK keinen Anspruch enthält, im Ausland lebende Ehegatten und minderjährige Kinder nachzuholen, wenn die Möglichkeit besteht, die Familien-einheit in einem anderen Staat herzustellen. Er hat jedoch unter bestimmten Voraussetzungen auch ein Nachzugsrecht minderjähriger Kinder bejaht, wenn eine Rückkehr der Familie als un¬zumutbar anzusehen ist und der Nachzug eines im Herkunftsstaat zurückgelassenen minderjäh¬rigen Kindes zur
Integration in die Familieneinheit erforderlich erscheint.
a) Die Rechtsstellung von Ausländern
287 Fremde, die sich auf dem Hoheitsgebiet eines Staates aufhalten, unterliegen grundsätzlich in vollem Umfang der dort geltenden Rechtsordnung, sofern es sich nicht um Diplomaten, Staats¬oberhäupter oder Angehörige der Streitkräfte fremder Staaten handelt (s o Rn 43 ff).
288 Das Völkergewohnheitsrecht gebietet, Ausländern einen Mindeststandard zu gewähren, so¬fern sich aus Vertragsrecht wie etwa Art 18 AEUV keine darüber hinausgehenden Rechte erge¬ben. Die Theorie der Inländergleichbehandlung, wie sie sich im lateinamerikanischen Bereich entwickelte, um eine bevorzugte Behandlung fremder Staatsangehöriger zu vermeiden, konnte im allgemeinen Völkerrecht nicht Fuß fassen.
Der völkerrechtliche Mindeststandard umfasst einen Grundbestand an Rechten, den jeder 289 zivilisierte Staat dem Einzelnen zuerkennen muss. Hierzu gehört das Recht auf Rechtsfähig¬keit und Rechtssubjektivität, das Recht auf Teilnahme am Wirtschaftsleben, das Recht auf Le¬ben, körperliche Unversehrtheit und Sicherheit der Person, auf Gleichheit vor dem Gesetz und vor Gericht, sowie das Recht auf ein geordnetes Verfahren. Ein Recht auf Freizügigkeit ist auch nach rechtmäßiger Einreise in das Hoheitsgebiet des Aufenthaltsstaats nicht nachweisbar, auch wenn es in einigen Verträgen wie Art 12 IPbürgR oder Art 20 EMRK enthalten ist. Zwar besteht noch weitgehende Unklarheit über den tatsächlichen Umfang von Rechten, die unrechtmäßig aufhältigen Ausländern eingeräumt werden müssen. Unbestritten ist jedoch, dass auch diese un¬geachtet ihres rechtswidrigen Aufenthaltsstatus über ein Mindestmaß individueller Rechte ver- fügen.
Grundsätzlich ist auch Ausländern ein Recht auf Meinungsfreiheit, Versammlungs- und 290 Vereinigungsfreiheit zuzugestehen. Allerdings kann die politische Betätigung von Ausländern auch bei der Ausübung dieser Rechte eingeschränkt werden (vgl Art 16 EMRK). Ausländer haben auf Grund ihrer Nichtzugehörigkeit zum politischen Staatsverband kein Recht, sich an der poli¬tischen Willensbildung in gleicher Weise zu beteiligen wie Inländer. In der Praxis spielen die in nationalen Rechtsvorschriften niedergelegten besonderen Schranken für die politische Betäti¬gung von Ausländern nur eine relativ geringe Rolle. Für Staatsangehörige der EU entfallen der¬artige Beschränkungen auf Grund ihrer unionsrechtlich gewährleisteten Unionsbürgerschaft jedenfalls in dem Bereich, in dem es sich nicht um
den nur Inländern vorbehaltenen Bereich der internen politischen Willensbildung handelt.
a) Die Ausweisung von Ausländern
Es steht den Staaten frei, den Aufenthalt von Ausländern auf ihrem Hoheitsgebiet zu beenden. 291 Die Aufforderung zum Verlassen kann mit der Androhung verbunden werden, die Ausweisung notfalls zwangsweise durch Abschiebung vorzunehmen.
Völkergewohnheitsrechtliche Beschränkungen der Ausweisung sind nicht nachweisbar, ins- 292 besondere gibt es kein Verbot der Ausweisung, sofern es sich nicht um Kollektivausweisungen handelt (vgl zB Art 4 des 4. Zusatzprotokolls zur EMRK). Der EGMR definiert die Kollektivaus-weisung als Maßnahme einer Behörde, durch die Ausländer als Gruppe zur Ausreise gezwungen werden, außer wenn eine solche Maßnahme nach und nach auf der Grundlage einer angemes¬senen und objektiven Prüfung des Einzelfalls erfolgt. Im Fall der gleichzeitigen Ausweisung zahlreicher Angehöriger der Volksgruppe der Roma durch die belgischen Ausländerbehörden hat der EGMR trotz individueller Ausweisungsentscheidungen eine Verletzung von Art 4 des 4. Zusatzprotokolls mit dem Argument angenommen, es habe sich um ein gleichartiges Verfah¬ren auf Grund der Gruppenzugehörigkeit gehandelt.
In formeller Hinsicht fordert etwa die UN-Wanderarbeitnehmer-Konvention v 1990 das Vor- 293 liegen einer Ausweisungsentscheidung in Übereinstimmung mit der Rechtslage. Die Entschei-
dung müsse in einer dem Betroffenen verständlichen Sprache und auf Verlangen schriftlich er-gehen und mit einer Begründung versehen werden. Es müsse danach eine Möglichkeit zur Über¬prüfung bestehen, während der die Aufschiebung der Ausweisungsvollstreckung beantragt werden könne.
294 Im europäischen Raum bestimmen Art 1 und Art 2 des Europäischen Abkommens über die Befreiung vom Visumszwang v 13.12.1957, dass Staatsangehörige der Vertragsstaaten in einen anderen Staat einreisen und in diesem bis zu einer Dauer von sechs Monaten verbleiben können, ohne dass sie einen Reisepass oder ein Visum benötigen. Diese Bestimmung ist nach Art 1 Abs 3 auch anwendbar bei Personen, die einer Erwerbstätigkeit unter drei Monaten nachgehen wollen. In der Konvention über die Rechtsstellung der Wanderarbeitnehmer ist darüber hinaus vorgese¬hen, dass die Aufenthaltserlaubnis für die Dauer der gültigen Arbeitserlaubnis, bei unbefristeter Arbeitserlaubnis um mindestens ein Jahr, verlängert werden soll. Beschränkungen der Möglich¬keit zur Ausweisung wurden ferner vom EGMR anhand von Art 3 und Art 8 EMRK entwickelt. Er entschied, dass ein Vertragsstaat einen jungen Ausländer, der zusammen mit seiner Familie im Aufenthaltsstaat lebt und den größten Teil seiner Jugend im Aufenthaltsstaat verbracht hat, selbst bei Begehung zahlreicher Straftaten nicht ausweisen dürfe.
295 Der in Art 8 EMRK garantierte Schutz des Privatlebens und der Familie gewährleistet nach der
Rechtsprechung des EGMR kein allgemeines Recht auf Nachzug von Familienangehörigen eines in einem fremden Staat wohnhaften ausländischen Staatsangehörigen. Art 8 EMRK gewährt weder ein Recht darauf, den Ort zu wählen, der am Besten geeignet ist, ein Familienleben aufzubauen, noch verpflichtet er einen Vertragsstaat dazu, die von einem Ehegatten getroffene Wahl des ge¬meinsamen Wohnsitzes zu achten und den Aufenthalt von ausländischen Paaren zu dulden. Der Vorschrift kann
auch nicht ein allgemeines Verbot entnommen werden, einen ausländischen Staatsangehörigen abzuschieben, weil er sich seit einer geraumen Zeit im Hoheitsgebiet des Ver¬tragsstaats aufhält. Nur ausnahmsweise kann ein sehr langer geduldeter Aufenthalt, ohne dass ein gesichertes Aufenthaltsrecht ausgestellt worden wäre, dazu führen, dass die Vorenthaltung eines Aufenthaltstitels Art 8 verletzt. Art 8 EMRK kann aber durch aufenthaltsbeendende Ma߬nahmen, die eine bestehende Familieneinheit zerstören (Auslieferung, Ausweisung, Abschie¬bung, Nichtverlängerung des Aufenthaltsrechts), verletzt sein. Auch das Recht des Staates, über Einreise und Aufenthalt von Ausländern zu entscheiden, wird deshalb durch das Gebot, die Fami¬lie zu schützen, eingeschränkt. Aufenthaltsbeendende Maßnahmen müssen daher auf einer ge¬rechten Abwägung der öffentlichen Interessen an der Aufenthaltsbeendigung (zB Verhinderung von Straftaten) und den privaten Interessen an der Führung eines Familienlebens beruhen. Der EGMR geht in st Rspr davon aus, dass die Abschiebung, Auslieferung oder Ausweisung von Aus¬ländern, die im Gaststaat aufgewachsen oder dort geboren sind, und die keine Verbindungen mehr zu ihrem Herkunftsstaat haben, nur unter engen Voraussetzungen zulässig ist. Danach kann Art 8 EMRK sogar in Fällen einer Ausweisung wegen zahlreicher gravierender Straftaten verletzt sein, wenn ein Ausländer der zweiten oder dritten Generation die Sprache seines Her-kunftsstaats nicht mehr spricht und dort keine Verwandten mehr hat.
296 Die ILC hat im Jahre 2012 die erste Lesung eines Konventionsentwurfs über die Ausweisung von Ausländern behandelt, der einen generellen Rechtsrahmen für diese Fragen vorsieht. So wird in Art 3 des Entwurfs zwar das grundsätzliche Recht von Staaten zur Ausweisung aner-
kannt, gleichzeitig werden jedoch Konstellationen genannt, in denen eine Ausweisung verbo¬ten ist. Dies gilt etwa für Ausweisungen aus Gründen der nationalen Sicherheit (Art 6 No 1 ILC- Entwurf) oder für den Zeitraum nach Beantragung einer Anerkennung als Flüchtling (Art 6 No 2 ILC-Entwurf). Außerdem wird ein umfangreiches Refoulement-Verbot statuiert, sofern im Falle einer Ausweisung Gefahren für Leben und Freiheit der betroffenen Person wegen ihrer Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, Zugehörigkeit zu einer bestimmten gesellschaftlichen oder sozia¬len Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen bestehen (Art 6 No 3 ILC-Entwurf). Diese Einschränkungen gelten allerdings dann nicht, wenn die betreffende Person eine Gefahr für die Sicherheit des jeweiligen Staates darstellt, oder wenn sie infolge einer rechtskräftigen Verurteilung für ein besonders schweres Verbrechen eine Gefahr für die jeweilige Gesellschaft darstellt. Staatenlose sollen grundsätzlich nicht aus Gründen der nationalen Sicherheit oder im Hinblick auf die öffentliche Ordnung ausgewiesen werden (Art 7 ILC-Entwurf). Ferner sind auch Kollektivausweisungen, mittelbare Ausweisungen und Ausweisungen zur Beschlagnah¬mung von Vermögenswerten untersagt (Art 10 ff ILC-Entwurf). Im Weiteren werden umfangrei¬che Rechtspositionen der betroffenen Personen (Art 14 bis 16 ILC-Entwurf) wie auch Rechts¬pflichten der ausweisenden und aufnehmenden Staaten (Art 17-20 sowie Art 21-25 ILC-Entwurf) statuiert. Hervorzuheben sind ausführliche Bestimmungen über die Unterbringung von Aus¬ländern, die ausgewiesen werden sollen (Art 19 ILC-Entwurf), in denen der nicht-strafende Cha¬rakter der Ausweisungshaft hervorhoben wird. Abgeschlossen wird der ILC-Entwurf durch pro¬zessuale Gewährleistungen bis hin zum Suspensiveffekt von Rechtsmitteln (Art 27 ILC-Entwurf). In unverkennbarer Anlehnung etwa an Rechtsakte der EU (zB RL 2008/115) hat die ILC damit zahlreiche flüchtlingsrechtliche Desiderate der Gegenwart zusammengefasst. Offen bleibt in¬dessen, ob die Staaten sich bereit finden werden, diese über die bisherigen völkerrechtlichen Verpflichtungen hinausgehenden Bestimmungen im Rahmen einer Konvention verbindlich zu machen.
# c) Der Grundsatz des Non-Refoulement
Der Grundsatz des Non-Refoulement in Art 33 GFK, der sowohl auf die Auslieferung und Ab- 304 schiebung als auch – nach überwiegender Auffassung – auf die Zurückweisung an der Grenze angewendet wird, verpflichtet die Staaten zur Zufluchtgewährung vor dem unmittelbaren Zugriff des Verfolgerstaats, enthält aber weder einen subjektiven Asylanspruch noch eine zwischen¬staatlich verbindliche Aufnahmepflicht. Diese Auslegung findet sich auch in Empfehlungen des Europarates und der UN-Generalversammlung. So empfiehlt eine Resolution des Europara- tes, den Vertragsstaaten „zu gewährleisten, dass niemand an der Grenze abgewiesen, zurück-
geschickt, abgeschoben oder in anderer Weise so behandelt wird, dass er gezwungen wäre, in das Staatsgebiet zurückzukehren oder dort zu verbleiben, wo er aufgrund seiner Rasse, seiner Religion, seiner Staatszugehörigkeit oder seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Meinung von Verfolgung bedroht ist." Ebenso bestimmt Art 3 der Erklärung der UN-Generalversammlung über das territoriale Asyl, dass niemand „Ma߬nahmen wie einer Zurückweisung an der Grenze oder, wenn er das Gebiet, in dem er Asyl sucht, bereits betreten hat, der Ausweisung oder einer zwangsweisen Rückstellung in einen Staat, in dem er einer Verfolgung ausgesetzt sein könnte, unterworfen werden soll."
305 Das Refoulement-Verbot steht daher einer Zurückweisung oder Abschiebung von Schutzsu¬
chenden in sichere Drittstaaten nicht entgegen. In diesem Fall muss allerdings gewährleistet sein,
dass der Schutzsuchende nicht in den Verfolgerstaat weiter geschoben wird. Ein Anspruch darauf, nur in einen Staat zurückgewiesen oder zurückgeschoben zu werden, in dem ein Recht auf Zugang zum Asylverfahren besteht, existiert hingegen nicht. Art 33 GFK gewährleistet le-diglich einen Mindestschutz vor Verfolgung, aber kein Recht auf Asyl oder andere Vergünstigun¬gen.
306 Nach Art 3 EMRK gilt bei drohender Foltergefahr oder bei Gefahr unmenschlicher oder ent-würdigender Behandlung oder Strafe ein ähnliches Verbot der Aus- oder Zurückweisung wie bei Art 33 Abs 1 GFK. Eine Zurückweisung oder Zurückschiebung in Folterstaaten ist daher unzu¬lässig. Erforderlich ist jedoch eine latente Gefahr durch Folter oder unmenschliche Behandlung. Solange Ausländer, die vor einem Bürgerkrieg, schweren inneren Unruhen oder einem Klima allgemeiner Gewalt fliehen, jedoch nicht Opfer einer persönlich gegen sie gerichteten Gewalt sind, können sie sich nicht auf Art 3 EMRK berufen.
d) Maßnahmen im Rahmen des Europarates
307 Im Rahmen des Europarates wurden zahlreiche Übereinkommen oder Erklärungen und Empfeh¬lungen zum Schutz oder zur Verbesserung der Stellung von Flüchtlingen getroffen. Hierzu zäh¬len das Europäische Übereinkommen über die Aufhebung des Sichtvermerkszwangs für Flücht¬linge v 20.4.1959, die Resolution des Ministerkomitees über Asyl für Personen, denen Verfolgung droht, die Erklärung über das territoriale Asyl, das Europäische Übereinkommen über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge v 16.10.1980, die Empfehlung des Mi¬nisterkomitees des Europarates an die Mitgliedstaaten über die Angleichung von staatlichen Asylverfahren, die Empfehlung zur Rechtsstellung der De-facto-Flüchtlinge, die Empfehlung des Ministerkomitees über die Familienzusammenführung von Flüchtlingen und anderen Per¬sonen, die des internationalen Schutzes bedürfen, sowie die Empfehlung über die vorüberge¬hende Schutzgewährung.
308 Das Übereinkommen über den Übergang der Verantwortung für Flüchtlinge soll Regelungs-lücken bei der Zuständigkeit der GFK beseitigen. Die unterschiedliche Übernahmepraxis der
einzelnen Staaten führte häufig dazu, dass Flüchtlinge nach der GFK von dem Staat, in dem sie anerkannt wurden, nicht wieder zugelassen, andererseits aber von dem Staat, in den sie einge¬reist waren, nicht aufgenommen wurden. Bzgl der Angleichung der staatlichen Asylverfahren ist u a die Durchführung eines formalisierten Verfahrens vor einer zentralen Behörde mit verfah-rensrechtlichen Garantien für den Asylbewerber vorgesehen sowie die Bereitstellung eines effek¬tiven Beschwerdeverfahrens und eines vorläufigen Aufenthaltsrechts für die gesamte Verfah¬rensdauer, sofern die zentrale Überprüfungsbehörde nicht festgestellt hat, dass ein Asylantrag offensichtlich nicht auf die Verfolgungsgründe der GFK gestützt werden kann oder aus sonsti¬gen Gründen missbräuchlich ist.
e) Flüchtlinge in den EU-Mitgliedstaaten
Seit der Einfügung der Art 67 bis 89 AEUV (früher: Art 61 bis 69 EG), vor allem Art 78 AEUV, in 309 das
europäische Vertragswerk gibt es europarechtliche Kompetenztitel für eine gemeinsame Asylpolitik. Zudem nimmt Art 18 der EU-Grundrechtecharta Bezug auf das Asylrecht. Ziel des Unionshandelns ist die Schaffung einer europaeinheitlichen Asylkonzeption. Geplant ist eine schrittweise Einführung und Erweiterung eines gemeinsamen Europäischen Asylsystems, das zu einem gemeinsamen Asylverfahren und einem unionsweit geltenden einheitlichen Status für die Personen führen soll, denen nach der GFK Asyl zu gewähren ist. Beabsichtigt ist das Erreichen dieses Ziels in zwei Harmonisierungsschritten.
Ein wichtiger Baustein der ersten Harmonisierungsstufe ist die Überführung der Dublin- 310 Regelungen in das Unionsrecht. Hierunter sind Bestimmungen zu verstehen, die es ermöglichen, einen Mitgliedstaat zu ermitteln, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist. Das Kon¬zept ist getragen von dem Gedanken, dass jedenfalls ein Mitgliedstaat der EU für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, und gleichzeitig von der Erwägung, dass ein Asylbegehren in¬nerhalb der EU nur einmal geprüft wird. Hierbei soll über die Zuständigkeit des Asylprüfungs¬staats zügig Gewissheit geschaffen werden. Die Dublin-Regeln gehen zurück auf Art 28 bis 38 des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ). Im Rahmen dieses Abkommens, das bis 31.8.1997 anzuwenden war, existierten auf völkerrechtlicher Basis zum ersten Mal derartige Zuständigkeitsregeln. Diese wurden vom Dubliner Übereinkommen (DÜ), das für den Zeit-
raum v 1.9.1997 bis 1.9.2003 anzuwenden war, abgelöst, daher auch die Bezeichnung „Dublin¬Regeln". Dem DÜ als völkervertraglicher Regelung gehören alle Mitgliedstaaten der EU sowie
Norwegen und Island an. Im September 2003 wurde das DÜ von der Dublin-II-VO verdrängt, die seitdem zum maßgeblichen Regelungswerk für Asylzuständigkeitsfragen innerhalb der EU- Staaten geworden ist. Die Zuständigkeit bestimmt sich nach einem Katalog von Kriterien, die entsprechend ihrer Reihenfolge die Zuständigkeit eines Staates für die Durchführung der inhalt¬lichen Prüfung eines Asylbegehrens festlegen.
311 Zur Durchsetzung der Ziele einer gemeinschafts-europäischen Asylpolitik dient die EURO- DAC-Verordnung. Sie hat die Aufgabe, dem Dubliner Übereinkommen und ab September 2003 der Dublin-II-VO zur besseren Durchsetzung zu verhelfen. Auf diese Weise wird die Effektivität der Dublin-Regeln durch Gewinnung von Beweismitteln zur Feststellung der Zuständigkeit eines Staates gestärkt. Das EURODAC-System arbeitet seit Januar 2003. Dabei werden Fingerabdrü¬cke von allen Asylantragstellern und bei einem illegalen Grenzübertritt festgestellten Personen aufgenommen und einer zentralen Datenbank zur Verfügung gestellt.
312 Allerdings ist im Zusammenhang mit Entscheidungen des EGMR und des EuGH zu abge¬
lehnten Überstellungen von Asylsuchenden nach Griechenland fraglich geworden, ob das bishe¬rige System zur Feststellung asylrechtlicher Zuständigkeiten auf der Grundlage der Dublin-II- Verordnung noch weiter Bestand haben kann. Insbesondere der dem Dublin-System zugrunde liegende Grundsatz von im Wesentlichen vergleichbaren Schutzstandards in den beteiligten Staaten wird gegenwärtig in Zweifel gezogen. Die Beibehaltung des Dublin-Systems muss da¬her an diesen Aspekt anknüpfen, wie es schon seit geraumer Zeit durch administrative Unter¬stützungsmaßnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten geschieht.
313 Durch die RL 2003/9 über Mindestaufnahmebedingungen von Asylantragstellern in den
Mitgliedstaaten soll der Standard der Aufnahmebedingungen während des Asylverfahrens
angeglichen werden, so dass es letztlich nicht darauf ankommt, in welchem EU-Staat ein An-tragsteller um Aufnahme ersucht. Es soll aber auch ein Ausgleich dafür erreicht werden, dass sich Asylantragsteller nach den Dublin-Regeln nicht aussuchen können, in welchem Staat ihr Antrag geprüft wird.
Ein weiterer Bestandteil des europäischen Regelwerks im Bereich des Flüchtlingsschutzes 314 ist die RL 2001/55 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms.
Danach wurden weitere wichtige Richtlinien verabschiedet, um die erste Harmonisierungs- 315 stufe im Bereich des Asyls im Wesentlichen abzuschließen. Es handelt sich dabei um die RL 2004/83 zur Qualifikation der Flüchtlingseigenschaft bzw der Personen, die subsidiär schutzbe-rechtigt sind (Qualifikations-RL) und die RL 2005/85 über Mindestnormen für das Asylverfah-ren (Verfahrens-RL).
Gegen die Verfahrens-RL 2005/85 hat das Europäische Parlament im Jahr 2006 Klage er- 316 hoben. In seiner Entscheidung vom 6.5.2008 erklärte der EuGH sowohl die Regelung über die gemeinsame Minimalliste sicherer Herkunftsstaaten (Art 29) als auch über die Annahme einer Liste sicherer Drittstaaten (Art 36) für nichtig. Im Oktober 2009 legte die Kommission zwei Vorschläge zur Überarbeitung der Verfahrens-RL und der Qualifikations-RL vor.
Die RL zur Qualifikation der Flüchtlingseigenschaft beschränkt sich nicht darauf, eine 317 materielle gemeinschaftsrechtliche Flüchtlingsdefinition vorzunehmen. Vielmehr soll dadurch ein umfassendes Instrumentarium entwickelt werden, das auch denjenigen, die dem Flücht¬lingsbegriff nicht unterfallen, gleichwohl aber internationalen Schutz benötigen, einen effekti¬ven Schutzmechanismus gewährt. Die Zielrichtung und der Inhalt des subsidiären Schutzes vari¬ierten bislang erheblich
entsprechend der nationalen Auslegung des Begriffs. In Deutschland werden mit dem Begriff „subsidiärer Schutz" Abschiebungshindernisse im Sinne von § 60 Auf- enthG bezeichnet. Mit der RL werden nunmehr erstmals auf europarechtlicher Ebene die Vor¬aussetzungen des subsidiären Schutzes und die damit verbundenen statusrechtlichen Folgen festgelegt. Die in der RL enthaltene Definition des Flüchtlings ist weitgehend identisch mit Art 1 Abschn A GFK. Die RL enthält darüber hinaus Auslegungsregeln zu einzelnen Elementen des Flüchtlingsbegriffs, etwa zu den Akteuren der Verfolgung, den Verfolgungshandlungen, den Verfolgungsgründen, dem Konzept der inländischen Fluchtalternative und den Nachflucht-
gründen. Ferner werden statusrechtliche Folgen der Flüchtlingsanerkennung und des subsidiä-ren Schutzes festgelegt.
318 Die GFK enthält als das wesentliche Instrument des völkerrechtlichen Flüchtlingsschutzes
keine ausdrücklichen verfahrensrechtlichen Regelungen. Solche sind nur aus dem Ziel und Zweck der GFK zu ziehen und Resultat der Bestimmungen der GFK. Hierbei spielen die völker-rechtlichen Auslegungsmethoden und die Staatenpraxis eine entscheidende Rolle. Ein Mindest-standard der Verfahrensregeln wird nun durch die Asylverfahrensrichtlinie geschaffen. Hierbei handelt es sich insbesondere um Fragen des Zugangs des einzelnen Asylantragstellers zum Asylverfahren, eines Bleiberechts bis zum Abschluss des Verfahrens, der Rechte des Einzelnen im Verfahren und der Anwendung der Prinzipien der sicheren Dritt- oder Herkunftsstaaten. Die RL sieht besondere Bestimmungen für ein Asylfolgeverfahren, das Verfahren an der Grenze und das der Rücknahme des Flüchtlingsstatus vor. Noch keine abschließende Regelung ist für den Umgang mit Flüchtlingen gefunden worden, die sich den Mitgliedstaaten der EU auf dem See¬weg nähern.
319 Zwischenzeitlich hat der EGMR im Hirsi-Urteil entschieden, dass Italien gegen Art 3 EMRK
verstoßen habe, indem es im Jahr 2009 Schiffe mit Flüchtlingen aufgebracht und nach Libyen zurückgeschoben hat. Allerdings anerkannte der Gerichtshof zunächst, dass auch Konven-tionsstaaten der EMRK wie Italien „vorbehaltlich ihrer Verpflichtungen aus dem Völkerrecht" unverändert das Recht hätten, den Aufenthalt und die Ausweisung von Personen zu regeln, die nicht ihre Staatsangehörigkeit besäßen. Da bei der infrage stehenden Konstellation die Situa-tion vor dem sog „Arabischen Frühling" vom Frühjahr 2012 zugrunde gelegt wurde, bleibt frag-lich, ob angesichts der veränderten Situation weiterhin von einer Art 3 EMRK zuwiderlaufenden Behandlung in Libyen auszugehen ist. Fest steht nach dem Hirsi-Urteil jedoch, dass ein Flücht¬linge zurückschiebender Staat sich aufgrund der Gewährleistungen der EMKR vergewissern muss, dass es in einem Durchgangsstaat ausreichende Garantien gegen eine Rückführung in das Herkunftsland ohne Prüfung der damit verbundenen Gefahren gibt. Im Hinblick auf das Aufbringen von Schiffen auf Hoher See entschied der EGMR weiterhin, dass auch die extraterri¬toriale Ausübung von Staatsgewalt durch die
Zurückschiebung als Kollektivausweisung gewer¬tet werden kann. Dies gilt für Schiffe unter der Hoheitsgewalt des betreffenden Staates ebenso wie für dort registrierte Flugzeuge. In diesen Fällen gilt Art 4 Prot Nr 4 zur EMRK mit dem Ver¬bot dieser Praxis auch dann, wenn die Betroffenen die Grenzen des Staates tatsächlich gar nicht erreicht haben. Tatsächlich hätte eine restriktive Interpretation auf das Staatsgebiet zu einer in dieser Hinsicht empfindlichen Verkürzung der EMRK-Gewährleistungen führen kön¬nen.
4\. Die Auslieferung a) Einführung
Die Auslieferung ist die amtliche Überstellung einer im Verdacht einer strafbaren Handlung 320 stehenden oder ihrer überführten und verurteilten Person durch den Aufenthaltsstaat an einen anderen Staat ohne deren Zustimmung. Die Auslieferung ist ein Mittel der Rechtshilfe. Eine gewohnheitsrechtliche Pflicht zur Auslieferung besteht nicht, vielmehr werden Fragen der Aus-lieferung vor allem durch völkerrechtliche Verträge wie das Europäische Auslieferungsabkom¬men v 13.12.1957, die Interamerikanische Konvention von 1981, das Auslieferungsabkommen der Arabischen Liga v 1952 oder durch bilaterale Verträge geregelt. Das Europäische Ausliefe-rungsabkommen wurde 1978 durch ein 2. Zusatzprotokoll ergänzt, das 1985 in Kraft getreten ist und vor allem den Geschäftsweg für die Übermittlung von Auslieferungsersuchen vereinfachen soll.
Der Wegfall der Binnengrenzen innerhalb der EU führte im Rahmen der Zusammenarbeit in 321 den Bereichen Justiz und Inneres dazu, ein Übereinkommen auf Grund des damaligen Art K EUV über das vereinfachte Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der EU am 10.3.1995 zu unterzeichnen. Die Anwendung des Verfahrens war jedoch an die Zustimmung der betrof¬fenen Person gebunden. Am 27.9.1996 wurde das Übereinkommen aufgrund von Art K.3 des Ver¬trags über die Europäische Union über die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der Euro-päischen Union gezeichnet. Es sah eine Auslieferung auch bei bestimmten Steuerstraftaten und politischen Handlungen vor. Zudem sollten auch eigene Staatsangehörige ausgeliefert werden können. Die Einführung eines Europäischen Haftbefehls zeitigt die gravierendsten Auswirkun-gen auf das Auslieferungsrecht in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Nachdem das BVerfG das Gesetz zur Umsetzung des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl für verfassungswidrig erklärt hat, hat der Bundesgesetzgeber den Rahmenbeschluss durch ein modifiziertes Gesetz v 20.7.2006 umgesetzt.
Im Auslieferungsrecht werden nicht nur völkerrechtliche Vereinbarungen durchgeführt. 322 Es werden darüber hinaus auch Individualrechte des Auszuliefernden berücksichtigt. Derartige Individualrechte stellen vor allem die grundlegenden Menschenrechte dar. Zunehmend wird daher vertreten, dass die Stellung des Einzelnen nicht nur als Reflex einer völkerrechtlich verbindlichen Bestimmung geschützt wird. Der Auszuliefernde soll vielmehr als Rechtssub¬jekt eigene Rechte geltend machen können, da in dem Zugriff des ersuchten Staates auf den Auszuliefernden stets ein
Grundrechtseingriff zu erblicken ist, der einer Rechtfertigung be- darf.
b) Grundzüge der Auslieferungsverträge
323 Die Auslieferung wird oftmals wie in Art 2 Abs 7 des Europäischen Auslieferungsabkommens vom Erfordernis der Gegenseitigkeit abhängig gemacht. Die für eine Auslieferung relevanten Straftatbestände sind entweder im Vertrag ausdrücklich genannt oder können sich nach dem Umfang der Strafandrohung richten (so Art 2 Abs 1 Europäisches Auslieferungsabkommen). Des Weiteren müssen die Handlungen sowohl im ersuchenden als auch im ausliefernden Staat straf¬bar sein (Artikel 2 Abs 1 Europäisches Auslieferungsabkommen).
324 Auf Grund des neu angefügten Art 16 Abs 2 Satz 2 GG können auch Deutsche an einen Mit¬
gliedstaat der EU oder an einen internationalen Gerichtshof ausgeliefert werden, soweit rechts-staatliche Grundsätze gewahrt sind.
325 Für den Fall, dass eigene Staatsangehörige nicht ausgeliefert werden, wurde der Grundsatz des aut dedere aut iudicare entwickelt, wonach bei Verweigerung der Auslieferung die Strafver-folgung im Heimatstaat stattfinden soll. Von Auslieferung kann abgesehen werden, wenn dem Beschuldigten die Todesstrafe droht (Art 11 Europäisches Auslieferungsübereinkommen), es sich um Militärstraftaten handelt oder Immunität vorliegt.
326 Zu beachten ist der Grundsatz der Spezialität, wonach eine Person nur wegen derjenigen Verbrechen verurteilt werden darf, wegen derer die Auslieferung erfolgte, Art 14 Europäisches Auslieferungsübereinkommen. Ein Verzicht hierauf steht nicht dem Einzelnen, sondern dem ersuchten Staat zu.
c) Die political offence exception
327 Ein Auslieferungsverlangen kann auf Grund entsprechender Klauseln in Auslieferungsverträgen dann abgelehnt werden, wenn es sich um politische Verbrechen handelt (political offenders). Diese Ausnahme kommt nicht zum Tragen, wenn es sich um Straftaten handelt, die dem Dro¬genhandel, dem Terrorismus oder den Kriegsverbrechen zuzuordnen sind.
d) Auslieferung und EMRK
328 Die Freiheit des einzelnen Staates, Personen an andere Staaten zum Zwecke der Strafverfolgung oder Strafvollstreckung zu überstellen, wird durch Bindungen in menschenrechtlichen Verträ¬gen begrenzt. Der EGMR nahm zur Anwendbarkeit von Art 3 EMRK im Fall Soering Stellung, als der Beschwerdeführer, der in Großbritannien festgenommen worden war, wegen Mordes an die USA ausgeliefert werden sollte. Das Gericht folgte in seiner Entscheidung nicht der Auffas¬sung, dass
die Verhängung der Todesstrafe in jedem Fall auf Grund der in Westeuropa entwi¬ckelten Standards als ein unmenschliches und erniedrigendes Strafmittel angesehen werden müsse, sondern stellte darauf ab, dass die death-row-Situation einen Verstoß gegen Art 3 EMRK darstelle. Großbritannien gab dem Auslieferungsersuchen daher erst statt, nachdem die USA zugesichert hatten, von der Verhängung der Todesstrafe abzusehen. In der unterschiedlichen
Behandlung von eigenen und fremden Staatsangehörigen im Bereich der Auslieferung sah der EGMR keinen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot.
e) Gewaltsames Verbringen in den Gerichtsstaat
Gelegentlich wird nicht der Weg über ein Auslieferungsersuchen an den Aufenthaltsstaat ge- 329 wählt, sondern nationale Behörden versuchen, des mutmaßlichen Täters selbst im Ausland habhaft zu werden, um ihn vor ein nationales Gericht stellen zu können. Die rechtswidrige Er¬greifung hat nach überwiegender Auffassung nicht die Unzulässigkeit eines innerstaatlichen Verfahrens zur Folge (male captus, bene detentus). So stellte das BVerfG etwa fest, dass keine allgemeine Regel des Völkerrechts dahingehend bestehe, „dass die Durchführung eines Straf¬verfahrens gegen eine Person, die unter Verletzung der Gebietshoheit eines fremden Staates in den Gerichtsstaat verbracht worden sei, ausgeschlossen sei, weil der völkerrechtliche An¬spruch des verletzten Staates auf ihre unverzügliche Übergabe bereits entstanden oder schon durch die Verbringung als solche ein völkerrechtlicher Unrechtstatbestand verwirklicht worden sei."
5\. Der völkerrechtliche Minderheitenschutz
a) Einführung
Nachdem das öffentliche Interesse sich nach dem Zweiten Weltkrieg schwerpunktmäßig auf den 330 Schutz der Menschenrechte verlagert hatte, da man damals davon ausging, durch einen wirk-samen Menschenrechtsschutz würden die Belange von Minderheiten ausreichend geschützt, erfolgten Mitte der 1970er Jahre die ersten ausführlichen Arbeiten zum Minderheitenschutz, die sich nach dem Zusammenbruch des Ostblocks und dem Aufbrechen ethnischer Konflikte in den postkommunistischen Ländern vor allem Südosteuropas intensivierten. Die blutigen Konflikte u a in Bosnien-Herzegowina,
im Kosovo und in Tschetschenien zeigten, dass der Minderheiten¬schutz bis heute von hoher Relevanz ist, wobei Einigkeit besteht, dass trotz verschiedener ein-
schlägiger Übereinkommen Minderheitengruppen noch nicht ausreichend bzw effektiv ge-schützt sind.
331 Als problematisch bei der Verrechtlichung des Minderheitenschutzes erweist sich die Defini¬
tion des Begriffs „Minderheit". Mangels eines allseits akzeptierten Minderheitenbegriffs orien¬tiert man sich auf universeller Ebene an einer von Capotorti 1979 entwickelten Definition: „A mi¬nority is a group which is numerically inferior to the rest of the population of a State and in a non-dominant position, whose members possess ethnic, religious or linguistic characteristics which differ from those of the rest of the population and who, if only implicitly, maintain a sense of solidarity directed towards preserving their culture, traditions, religion or language."
332 Bedingt durch die großen Migrationsbewegungen unserer Zeit tauchte die Frage auf, ob
auch die sog neuen Minderheiten unter den Minderheitenbegriff fallen. Diese Frage wird re-gelmäßig mit der Frage verknüpft, ob Minderheiten die Staatsangehörigkeit des Landes besitzen müssen, in dem sie leben, um dort als Minderheit anerkannt zu werden. Dass letzteres Erfor¬dernis für sich allein bedenklich ist, zeigt das Bsp Estlands, wo Angehörige von Minderheiten um ihre Minderheitenschutzrechte gebracht wurden, indem ihnen die Staatsangehörigkeit vor- enthalten wurde. Besser sollte in diesem Zusammenhang unterschieden werden, welche Schutzrechte welcher Personengruppe zukommen sollen: Menschen, die seit vielen Generatio¬nen in einem bestimmten Gebiet wohnen und zu diesem eine lang dauernde Bindung haben, sollen Minderheitenrechte gewährt werden, da sie andernfalls Gefahr laufen, von der Mehr¬heit im Staat assimiliert zu werden. Wanderarbeitnehmer werden dagegen in der Staatenpraxis auch dann keine
Minderheitenrechte zuerkannt, wenn es sich um die zweite oder dritte Genera¬tion handelt, die die Staatsangehörigkeit des Aufenthaltsstaats erworben haben. Einwan¬derungsländer sind bestrebt, neue Immigranten so schnell wie möglich zu integrieren. Asyl¬suchende, Flüchtlinge und Wanderarbeitnehmer können sich daher nur auf die ihnen zustehenden Schutzrechte berufen und bedürfen eines Schutzes als Minderheit idS nicht. Die völkerrechtliche Literatur ist allerdings nicht einheitlich. Teilweise werden auch die „neuen Minderheiten" in den Anwendungsbereich der Konvention als „nationale Minderheiten" einbe- zogen. Der EGMR hat sich bislang im Wesentlichen im Zusammenhang mit der Versamm- lungs- und Vereinigungsfreiheit (Art 8 EMR) mit Rechten von Minderheitsangehörigen auf Re-gistrierung beschäftigt.
Die Entwicklung des Minderheitenschutzes in den letzten Jahrzehnten zeigt verschiedene 333 Dimensionen auf. Auf der einen Seite hat sich das Verständnis des Minderheitenschutzes als reines Diskriminierungsverbot – parallel zur Einsicht, dass die Menschenrechte allein den Schutz von Minderheiten nicht bewirken638 – dahingehend entwickelt, dass Minderheiten speziellen Schutz und besondere Förderung brauchen.639 Dieses Ergebnis wird ebenfalls aus dem Diskrimi-nierungsverbot hergeleitet: Eine rein formelle Gleichheit vor dem Gesetz zB beim Wahlrecht kann gerade in den Fällen von (zerstreut lebenden) Minderheiten dazu führen, dass sie in den gesetzgebenden Körperschaften unterrepräsentiert sind.640 Daher wird eine materielle Gleichbe-handlungspolitik gefordert, die eine spezielle Förderung von Minderheiten beinhaltet, um be-stehende Ungerechtigkeiten zu beseitigen641 und ihnen eine gleichberechtigte Teilhabe an der Macht zu ermöglichen. Auf der anderen Seite verschiebt sich die Diskussion über die Schutzrich¬tung internationaler Übereinkommen vom individuellen zum kollektiven Schutz der Minderheiten, dh nicht nur dem einzelnen Angehörigen einer Minderheit werden eigene Rechte zugestanden, sondern auch der Minderheit als solcher kollektive Rechte.642 Der Grund für diesen Wandel ist darin zu sehen, dass ein individueller Schutz ohne kollektive Flanke oft als ungenügend ange¬sehen wird, da der Minderheitenstatus notwendigerweise die Zugehörigkeit zu einer Gruppe impliziert und es einem einzelnen Angehörigen einer Minderheit als Einzelperson schwer fällt, sich dem Assimilierungsdruck zu widersetzen.643 Des Weiteren macht es bei manchen Rechten, die zum Schutz von Minderheiten erforderlich sind, keinen Sinn, sie individualrechtlich zu ge¬währen, da sie typische Gruppenrechte sind wie zB das Recht auf Anbringung von Orts- und Hinweisschildern oder das Recht auf eigene Verwaltungseinheiten.644
# b) Der Minderheitenschutz auf universeller Ebene
Auf universeller Ebene gewährt Art 27 IPbürgR Schutz für die Angehörigen von Minderheiten. Er 334 garantiert ein Recht auf kulturelles Leben, Religionsausübung und die eigene Sprache. Strittig ist nicht nur, ob Art 27 IPbürgR auch ein kollektivrechtliches Element innewohnt,645 sondern auch – aufgrund der negatorischen Formulierung646 – die Frage, ob die Staaten zu einer positi-ven Förderung der Minderheiten verpflichtet sind. An Durchsetzungsmechanismen muss gemäß Art 2 Abs 3 IPbürgR ein innerstaatliches Überprüfungsverfahren zur effektiven Behand¬lung von Beschwerden mit der Behauptung, in den Rechten aus Art 27 verletzt zu sein, im Unter¬zeichnerstaat zur Verfügung stehen. Des Weiteren ist ein Staatenberichtsverfahren nach Art 40 IPbürgR und ein Staatenbeschwerdeverfahren nach Art 41 IPbürgR vorgesehen. Letzteres setzt voraus, dass beide Staaten die Zuständigkeit des Ausschusses für Staatenbeschwerden aner¬kannt haben, was bisher nur wenige Staaten getan haben. Daran krankt auch das Individual¬beschwerdeverfahren gemäß Art 1 des 1. Fakultativprotokolls zum IPbürgR. Darüber hinaus wurden die Rechte der Angehörigen von Minderheiten in einer aus neun Artikeln bestehenden Deklaration zum Schutz der Minderheiten und einer allgemeinen Erklärung über die Rechte der autochthonen
Völker zusammengefasst. Zudem besteht im Rahmen der OSZE seit 1992 ein Hoher Kommissar für Nationale Minderheiten sowie innerhalb der UNO eine Unabhängige Ex-pertengruppe für Minderheitenfragen, die für eine zusätzliche institutionelle Absicherung des Minderheitenschutzes sorgen sollen.
c) Regionaler Minderheitenschutz
335 Zum Schutz der Rechte von Angehörigen der Minderheiten wurden im Rahmen des Europarates zwei Dokumente ausgearbeitet. Zum einen legte der Europarat am 5.11.1992 eine Charta der Re¬gional- und Minderheitensprachen zur Unterzeichnung auf, zum anderen wurde ein Rahmen¬übereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (statt eines Zusatzprotokolls zur EMRK) ausgearbeitet und am 1.2.1995 zur Zeichnung aufgelegt. Im Gegensatz zu anderen Abkom¬men des Europarates handelt es sich bei ihm um ein offenes Abkommen, dem Nichtmitgliedstaa-
ten des Europarates beitreten können, sollte eine entsprechende Einladung durch das Minister-komitee erfolgt sein.
Über eine Definition des Begriffs Minderheit konnte bei Erarbeitung des Rahmenüberein- 336 kommens keine Einigung erzielt werden. Abs 12 des Erläuternden Berichts betont daher, dass hier eine pragmatische Lösung gewählt wurde, „die auf der Erkenntnis beruht, dass es gegenwärtig unmöglich ist, zu einer Definition zu gelangen, die die voll umfängliche Unterstützung aller Mit-gliedstaaten des Europarats genießt." Das Übereinkommen enthält darüber hinaus Grundsätze und Individualrechte, die nur schwach formuliert sind und zT Einschränkungen unterliegen.
Neben Feststellungen grundsätzlicher Bedeutung hält Art 3 fest, dass jeder Angehörige ei- 337 ner
nationalen Minderheit das Recht hat, frei zu entscheiden, ob er als solcher behandelt werden möchte oder nicht. Art 4 enthält das Recht auf Gleichheit vor dem Gesetz und auf gleichen Schutz durch das Gesetz. Art 7 garantiert die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit, jedoch nicht das Recht, eigene Parteien zu gründen. Art 8 schützt die Freiheit der Religion und Weltan¬schauung, Art 9 hat die freie Meinungsäußerung zum Gegenstand, Art 10 das Recht auf Benut¬zung der Minderheitensprache in einer abgeschwächten Form.
Das Übereinkommen enthält ferner Bestimmungen über die Benutzung von Familiennamen, 338 über Orts- und Straßennamen sowie die Errichtung und den Unterhalt von Bildungs- und Ausbil¬dungseinrichtungen. Das Recht auf Unterricht in der Minderheitensprache ist nach Art 14 Abs 2 davon abhängig, ob es sich um Gebiete handelt, die von Angehörigen nationaler Minderheiten traditionell oder in beträchtlicher Zahl bewohnt werden, und ob ausreichende Nachfrage besteht.
Zur Kontrolle sieht das Rahmenübereinkommen in Art 24 ff ein Berichtsverfahren mit der 339 Möglichkeit vor, Empfehlungen an die betreffenden Staaten auszusprechen. Eine gerichtliche Überprüfung findet nicht statt.
Prinzipien und Grundsätze zum Schutz von Minderheitsangehörigen sind auch in den Ab- 340 schlussdokumenten der OSZE enthalten. So enthält das Kopenhagener Abschlussdokument v 29.6.1990 u a das Recht der Angehörigen von nationalen Minderheiten, ihre Menschenrechte und Grundfreiheiten in voller Gleichheit vor dem Gesetz auszuüben. Jedermann habe das Recht, über seine Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit selbst zu entscheiden. Nachteile dürften ihm hieraus nicht erwachsen (Nr 32). Des Weiteren werden das Recht auf Gebrauch der Minderhei-tensprache, das Recht auf Unterricht in der Muttersprache sowie das Recht auf angemessene Teilnahme am politischen Prozess genannt. Im Moskauer Abschlussdokument v 3.10.1992 wird zur Umsetzung dieser Ziele aufgefordert.
Auf der Nachfolgekonferenz von Helsinki wurde am 10.7.1992 das Amt des Hohen Kom- 341 missars für nationale Minderheiten eingerichtet, der nicht nur einschlägige Informationen zu-sammenstellt, sondern auch durch Frühwarnung präventiv tätig werden kann. Der Hohe Kommissar ist zur Beschaffung von Informationen befugt, sich sämtlicher verfügbarer Quellen wie Mitteilungen der Regierungen der Teilnehmerstaaten, Nicht-Regierungsorganisationen und der direkt betroffenen nationalen Minderheiten zu bedienen.
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